Prawo pocztowe: wolny rynek usług pocztowych, czy to w ogóle możliwe?

Na naszą prośbę otrzymaliśmy od niezależnych operatorów zastrzeżenia co do funkcjonowania rynku pocztowego w Polsce, jak i uprzywilejowanej pozycji Poczty Polskiej. Do części z nich ustosunkował się regulator rynku pocztowego w Polsce, Urząd Komunikacji Elektronicznej, przesyłając obszerną odpowiedź na większość zarzutów.

Na początek oddajmy głos operatorom niezależnym. "Obowiązujące Prawo pocztowe miało z założenia wyrównać szansę wszystkich operatorów pocztowych działających na rynku. W praktyce Poczta Polska zachowała swoją bezpieczną pozycję. Narodowy operator miał m.in. udostępnić prywatnym operatorom swoją infrastrukturę, tak się jednak nie stało. W zamian Poczta Polska podwyższyła swoim konkurentom ceny za obsługę niedoręczonych przesyłek. Bierzemy udział w nierównej walce – przetargi na realizację przekazów pocztowych świadczeń socjalnych zarezerwowane dla Poczty Polskiej, wymogi dotyczące infrastruktury, które spełnia wyłącznie narodowy operator, to tylko nieliczne przykłady nierówności na teoretycznie uwolnionym rynku pocztowym" - uważa Leszek Żebrowski, prezesa PGP SA.

Wtóruje mu prezes drugiego niezależnego operatora, a zarazem największego rywala Poczty - Integer.pl. "Na polskim rynku pocztowym jest jeszcze wiele do zrobienia. Nowa ustawa Prawo pocztowe miała demonopolizować rynek, w praktyce zaś ugruntowuje pozycję Poczty Polskiej, która z dniem 1 stycznia 2013 roku uzyskała (na kolejne trzy lata) status tzw. operatora wyznaczonego. Dlatego nasza ‘walka’ o rzeczywiste uwolnienie rynku trwa więc nadal. Wiele procedur i kwestii formalno-prawnych nie zostało uwzględnionych w nowych zapisach Ustawy prawo pocztowe bądź skonstruowano je tak, aby zabezpieczać jedynie interesy gospodarcze konkretnego podmiotu, tj. operatora wyznaczonego. Tym samym budżet państwa – a więc również wielomilionowa rzesza Polaków - może tracić przez to nawet setki milionów złotych rocznie. Do tego, aby było inaczej, niezbędna jest faktyczna liberalizacja, która w rzeczywistości przecież nie nastąpiła" - twierdzi Rafał Brzoska.

Sprawdź, jak przed zarzutami niezależnych operatorów broniła się Poczta Polska

Jak to wygląda w rzeczywistości? Czy tak naprawdę przepisy prawne związane z rynkiem pocztowym, czyli jego dalsza demonopolizacja będzie nadal następować?

W ostatnim etapie uwolnienia rynku, działania skupiały się wokół wymogu całkowitej likwidacji obszaru zastrzeżonego, co wynikało z postanowień III dyrektywy pocztowej. W wyniku tego z dniem 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa, która zlikwidowała obszar usług zastrzeżonych dla operatora świadczącego usługi powszechne, czyli dotychczasowego monopolisty – Poczty Polskiej S.A.

Usługi powszechne - musi być jeden, powszechny operator

Jak twierdzi UKE, liberalizacja rynku usług pocztowych wiąże się z koniecznością przyjęcia zasad funkcjonowania operatora świadczącego usługi powszechne. Stosownie do przepisów nowej ustawy każdy operator pocztowy będzie mógł ubiegać się o status operatora wyznaczonego. Operator ten będzie musiał wykazać, że spełnia wszelkie, określone przepisami prawa, wymagania dla świadczenia usług powszechnych i daje gwarancję wywiązania się z obowiązków ustanowionych dla operatora wyznaczonego.
Jakie to obowiązki? Podstawową funkcją operatora wyznaczonego jest nadal świadczenie usług pocztowych o charakterze powszechnym na obszarze całego kraju w tym utrzymanie niedyskryminującej, społecznie akceptowanej ceny na usługi, a także zapewnienie właściwego sposobu rozmieszczenia placówek pocztowych zapewniającego dostępność terytorialną do tych usług.

Rzeczywiście, w celu zachowania ciągłości świadczenia usług powszechnych dla ogółu społeczeństwa, ustawodawca przyjął, że na trzyletni okres od dnia wejścia w życie ustawy Prawo pocztowego dotychczasowy operator publiczny tj. Poczta Polska będzie pełnił obowiązki operatora wyznaczonego. Po tym terminie operator wyznaczony będzie wyłoniony, na okres dziesięciu lat, w drodze konkursu przeprowadzonego przez prezesa UKE. Dlaczego tak się stało? Niezależni operatorzy byli w stanie zagwarantować dostępu do usług zgodnie z Prawem Pocztowym. Jednak do 2016 roku mają czas, aby przygotować się do konkursu.

Poczta nie chce się dzielić? A jednak

Niezależni operatorzy wskazują też na problemy z dostępem do infrastruktury Poczty Polskiej. Według nich prawo pocztowe nadal ogranicza prywatnym podmiotom możliwość korzystania z infrastruktury operatora wyznaczonego. Chodzi o skrytki pocztowe, system kodów czy bazę informacji o zmianie adresu klienta. Prezes UKE prowadził jednak postępowania dla poszczególnych elementów infrastruktury pocztowej. Przedmiotem każdego z postępowań było badanie zarówno właściwego regulaminu, jak i cennika dostępu do konkretnego elementu infrastruktury pocztowej.

W toku prowadzonych postępowań prezes UKE wielokrotnie wzywał Pocztę Polską do przedłożenia dodatkowych wyjaśnień i dokumentów.

Warto nadmienić, że podmiotem na prawach strony, który od samego początku czynnie uczestniczył w ww. postępowaniach był zrzeszający operatorów alternatywnych Ogólnopolski Związek Pracodawców Niezależnych Operatorów Pocztowych (OZPNOP) – poinformował nas Urząd.

Ostatecznie prezes UKE po dokonaniu wszechstronnej analizy ww. dokumentów pod kątem ich zgodności z przepisami ustawy, nie wniósł sprzeciwu wobec całości albo części przedłożonych dokumentów, bowiem nie stwierdził ich sprzeczności z przepisami ustawy.

Nie wszystko zależy od UKE

Niezależni operatorzy pocztowi wskazują na problem warunków przetargów – uczestnikom ostatniego konkursu ofert ZUS na doręczanie rent, świadczeń i emerytur postawiony został wymóg realizowania co miesiąc miliona przekazów na kwotę co najmniej 1 mld zł. Tylko cztery podmioty w Europie spełniały tak postawione warunki - twierdzą operatorzy. Jednak warunki przeprowadzania przetargów lub konkursów określone przez ZUS nie wchodzą w zakres kompetencji prezesa UKE, ale Urzędu Zamówień Publicznych. Jeśli chodzi natomiast o przywileje podatkowe, nie wynikają one z przepisów Prawa pocztowego tylko z innych unormowań prawnych (np. ustawy o VAT), obowiązujących w Polsce.

Rażąco niskie ceny?

Ustalanie opłat za usługi powszechne jest określone w przepisach Prawa pocztowego. Operator wyznaczony powinien zapewnić świadczenie usług powszechnych w sposób jednolity w porównywanych warunkach oraz po przystępnych cenach. Równocześnie opłaty za usługi powinny być ustalane w sposób przejrzysty i odzwierciedlający koszty świadczenia tych usług. Prezes UKE zatwierdza cenniki usług powszechnych na wniosek złożony przez operatora wyznaczonego, kierując się tylko i wyłącznie dobrem klienta, jak i uwarunkowaniami rynkowymi. Gdyby ceny Poczty Polskiej były wyższe, to wszyscy konsumenci płaciliby więcej za usługi.

W przypadku usług innych niż powszechne, Pocztę Polską tak jak i innych operatorów obowiązują jednakowe zasady ogólne prawa (np. prawa konkurencji) oraz rachunek ekonomiczny. Cenniki tych usług nie podlegają zatwierdzaniu przez regulatora.

Poczta ma swoje grzechy

W czerwcu tego roku Urząd Komunikacji Elektronicznej zakwestionował jednak niektóre propozycje do regulaminu usług pocztowych Poczty Polskiej. Zgodnie z art. 184 Prawa pocztowego, operatorzy pocztowi są zobowiązani dostosować regulaminy świadczenia usług pocztowych, w tym powszechnych usług pocztowych.

Operator wyznaczony powinien określić w regulaminie świadczenia usług powszechnych warunki ich świadczenia oraz ogólne warunki dostępu do tych usług.

Jak poinformował nas UKE podstawowym założeniem kontroli wobec projektu regulaminu świadczenia usług powszechnych jest sprawdzenie, czy projekt regulaminu jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa bądź też czy jego postanowienia nie naruszają praw podmiotów korzystających z usług powszechnych.

Po dokonaniu wnikliwiej analizy przedłożonego przez Pocztę Polską S.A. projektu regulaminu, prezes UKE stwierdził, że niektóre z przedłożonych w projekcie przepisów, tj. odnoszące się np. do definicji kartki pocztowej, paczki pocztowej, przesyłki listowej oraz przesyłki pocztowej, czy określające zasady doręczania paczek pocztowych ekonomicznych o masie przekraczającej 2000 g rzeczywiście są niezgodne z prawem lub naruszają prawa innych uczestników rynku. Podobnie było z formą składania reklamacji czy kryteriami ustalania taryf specjalnych.

Przepisy te co prawda nie zostały wprowadzone przez operatora powszechnego, ale Poczta Polska S.A. skorzystała z przysługującego prawa do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek jest w trakcie rozpatrywania. Co warto dodać, również w tym postępowaniu czynnym uczestnikiem na prawach strony był Ogólnopolski Związek Pracodawców Niepublicznych Operatorów Pocztowych.

Czy Prawo Pocztowe w Polsce, aktualnie znajdujące się w pewnym zawieszeniu, będzie dalej nowelizowane, czy przepisy unijne wymuszą na Polsce dodatkowe zmiany w następnych latach? Zacznijmy od tego, że od 1 stycznia 2013 r., czyli z chwilą wejścia w życie nowego Prawa pocztowego, rynek usług pocztowych w Polsce jest uwolniony zgodnie z wymogami III Dyrektywy Pocztowej.

W przyszłości zmiany w Prawie pocztowym są uzależnione z jednej strony od przyjęcia nowych rozwiązań prawnych na poziomie europejskim (Komisja Europejska, Rada UE i Parlament Europejski) lub międzynarodowym (Światowy Związek Pocztowy), natomiast z drugiej strony - od ewentualnego zainicjowania krajowych prac legislacyjnych przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji jako właściwe do spraw łączności – informuje nas Urząd Komunikacji Elektronicznej.

Wolnego rynku nie ma i nie będzie

Podsumowując, obecnie każdy operator pocztowy może oferować usługi w zakresie przyjmowania, przemieszczania i doręczania adresatom przesyłek pocztowych w każdym z przedziałów wagowych. Natomiast podmioty lub instytucje wysyłające większe ilości przesyłek pocztowych mają dodatkową możliwość negocjowania lepszych i zarazem niższych cen za te usługi z każdym z operatorów pocztowych.

Czy można jednak mówić o „całkowicie zliberalizowanym rynku pocztowym?” Jak twierdzi UKE jest to pojęcie z kategorii „akademickich”. Tak naprawdę o całkowicie wolnym rynku można mówić wtedy, gdy mamy sytuację idealną: żaden z operatorów nie ma obowiązku świadczenia usługi powszechnej, a wszyscy gracze mają takie same prawa i obowiązki.

W warunkach europejskich jest to obecnie raczej sytuacja teoretyczna niż realna, gdyż III Dyrektywa pocztowa nałożyła na państwa członkowskie UE obowiązek zapewnienia usług powszechnych dla wszystkich obywateli na terytorium całego kraju, o określonej jakości i przystępnej cenie. Operator wyznaczony, nieważne czy będzie to PGP, Integer czy nadal Poczta Polska zawsze będzie musiał stawiać dobro obywateli ponad zysk, a na straży właściwego postępowania stał będzie UKE. Na szczęście dla firm prawo unijne nakazuje państwom członkowskim stworzenie takiego modelu finansowania , aby operatorzy na świadczeniu usługi powszechnej nie byli stratni, np. otrzymując rekompensatę.