Subskrybuj nas na Youtube
Rząd bierze to, co ma, działa szybko, ale często strzela na oślep. Dlatego regulacje szkodzą gospodarce
/>
Czy deregulacja rynku może spowodować kryzys?
Każda radykalna zmiana reżimu regulacyjnego może spowodować rynkowy niepokój. Nawet zmiana, którą uważamy w długiej perspektywie za korzystną. Załóżmy, że taką właśnie zmianą okaże się dla Wielkiej Brytanii wyjście z UE. Nie oznacza to, że w krótkim okresie jej gospodarka nie będzie mieć kłopotów – ona i jej partnerzy handlowi będą musieli ponieść koszty dostosowania się do nowych warunków. A dlaczego pan pyta akurat o to?
W latach 1980–1994, czyli w czasie deregulacyjnej gorączki w USA, pracował pan jako ekonomista w dwóch obwinianych o wybuch kryzysu instytucjach: agencji hipotecznej Freddie Mac i banku centralnym. Ma pan wiedzę z pierwszej ręki.
Chodzi o tezę, że deregulacja ery Reagana, Busha i Clintona doprowadziła do kryzysu finansowego w 2008 r.? Było dokładnie odwrotnie. Przez dwie przedkryzysowe dekady instytucje regulacyjne próbowały zmusić banki do ograniczania ryzyka. Stosowano różne instrumenty mające sprawić, by banki posiadały aktywa uznawane za bezpieczne. Regulatorzy uznali za takie aktywa słynne MBS-y, czyli aktywa zabezpieczone wierzytelnościami hipotecznymi. Banki rzeczywiście zaczęły takie aktywa gromadzić, zwłaszcza że agencje ratingowe dawały im najwyższe oceny. Regulatorzy nie domyślali się, że MBS-y są niemal dokładnym przeciwieństwem bezpiecznych aktywów i właśnie one staną się główną przyczyną kryzysu. Czyli intencje regulatora były dobre, ale nie mając pełnej wiedzy o świecie, pomylił się w swoich obliczeniach.
Czyli zarówno dodatkowe regulacje, jak i nagła totalna deregulacja są niebezpieczne?
Tak, bo wpływają na rynek, wymuszając dostosowanie, które nie zawsze przebiega w przewidywalny sposób. Jednak pomiędzy dodatkowymi regulacjami a deregulacją jest różnica. Negatywny wpływ deregulacji jest generalnie krótkotrwały i w końcu przekłada się na korzyści. W Stanach Zjednoczonych zderegulowaliśmy np. rynek lotniczy w latach 70. i dzięki temu spadły ceny biletów, konsumenci od tamtej pory nieustannie oszczędzają, nawet jeśli na początku deregulacja oznaczała szok dla istniejących przedsiębiorstw, zwolnienia, cięcia płac.
To jest jeden z głównych argumentów przeciw deregulacji: cierpienie ludzi pracy.
Nie ma wątpliwości, że w branżach koncesjonowanych i prawnie uprzywilejowanych, takich, do których dostęp jest ograniczony, deregulacja zaszkodzi pracownikom. Bo wzrośnie konkurencja. Uber to aktualny przykład. Z jednej strony mamy pracowników korporacji taksówkarskich, którym nagle spadają pensje w wyniku pojawienia się nowej konkurencji; z drugiej konsumentów, którzy mają dostęp do tańszych usług.
I kto jest tu ważniejszy?
W wyniku deregulacji cierpi tylko część wszystkich zatrudnionych, relatywnie niewielka. Cała reszta zatrudnionych, którzy także są przecież równocześnie konsumentami, odnoszą lub mogą odnieść korzyść. Proszę sobie samemu odpowiedzieć.
Ale mamy wiele rodzajów regulacji. Co innego te ograniczające dostęp do zawodów, a co innego te, które mają na celu ucywilizowanie zatrudnienia, czyli normy. Bez regulacji określających pewne wymogi względem pracodawców ludzie pracowaliby 12 godzin dziennie, a dzieci zamiast w szkołach siedziałyby w fabrykach bądź za ladą w Biedronce.
Tu sprawa jest bardziej skomplikowana. To, w jakich warunkach pracujemy, zależy od poziomu konkurencji o pracownika na danym rynku. W warunkach dużej konkurencji z całą pewnością mamy wybór. Możemy wybrać firmę, która zatrudni nas na osiem godzin dziennie, albo firmę, która zatrudni nas na 12 godzin. Nie potrzeba regulacji, bo jest naturalna alternatywa. Gorzej, gdy mamy do czynienia z branżą, w której o pracownika się nie konkuruje. Wtedy być może należy narzucić jakieś normy. Jeśli sądzimy, że np. pracownicy supermarketów są w gorszej pozycji negocjacyjnej od swoich pracodawców, warunki pracy w tej branży są złe, a ich głos ignorowany, regulacje mogą być dla pracowników korzystne. Jednak wszystko ma swoje koszty. Jeśli okaże się, że regulator przesadził albo unormował nie tę branżę, co trzeba, taką, w której konkurencja o pracownika jest duża, to ma to wiele szkodliwych skutków. Firmy z tej branży chcą uniknąć kosztów regulacji, wymieniają ludzi na maszyny, a ludzie, którzy chcieliby pracować dłużej niż osiem godzin dziennie, nie mogą tego robić i zarabiają mniej.
Nie neguje pan potrzeby istnienia regulacji?
Nie. Absolutnie. Natomiast neguję potrzebę mnożenia regulacji. Myślę o tym w ten sposób. Mamy w życiu wiele problemów związanych z działaniem rynku. Jak je rozwiązać? Możemy wybrać drogę rządowej odgórnej interwencji albo rozwiązanie, które podpowie nam sam rynek. Rząd jako duża centralna organizacja nie może pozwolić sobie, by danemu problemowi poświęcić zbyt wiele czasu. Zbyt dużo ma na głowie. Z konieczności regulacje są więc arbitralne. Nie jest przecież tak, że rząd za każdym razem ogłasza konkurs na sposoby rozwiązania konkretnego problemu, potem zgłoszenia testuje w laboratorium i w końcu reguluje rynek w optymalny sposób. Rząd bierze to, co ma, działa szybko, ale często strzela na oślep. Z kolei rynek nie działa aż tak szybko. Zanim wypracuje rozwiązanie danego problemu, testuje setki albo tysiące rozwiązań alternatywnych. Spośród nich przetrwają tylko te, które przyniosą korzyść. To proste i jasne kryterium. Rynek to nieustanny eksperyment, który ma na celu sprawdzenie, co działa, a co nie.
Czasami jednak rynek nie działa. Od lat furorę robi w ekonomii pojęcie rynkowej nieodoskonałości (market failure).
I tylko tam, gdzie nie działa, należy go regulować. Musimy być jednak pewni, że nie działa, by sobie nie zaszkodzić. A to wcale nie jest takie jasne, co działa, a co nie. W ekonomii klasyczny już przykład na niedoskonałość rynku pochodzi od prof. George’a Akerlofa, noblisty. Akerlof analizował rynek używanych samochodów. Sprzedawca wie o tych autach wszystko, klient niewiele. Sprzedawca może bez trudu wcisnąć klientowi wadliwy samochód. Akerlof uważa więc, że rynek w wyniku działania mechanizmu negatywnej selekcji promuje sprzedawców używanych samochodów, które posiadają wady ukryte. Według mnie, przynajmniej jeśli chodzi o branżę używanych aut, Akerlof się myli. To rynek, a nie rząd opracował mnóstwo sposobów na zapobieżenie celowej sprzedaży wadliwych aut, m.in. system ubezpieczeń i gwarancji transakcyjnych. I one działają.
Skoro nawet ekonomiści się spierają co do tego, co można regulać, a czego nie, to czy oczekiwanie całkowitej pewności jako warunku regulowania nie jest zbyt wygórowane?
To jasne, że pewna jest tylko śmierć. Chodzi o to, by nie regulować pochopnie. Jest kilka sytuacji, w których regulacje są jednoznacznie wskazane. Na przykład sytuacja, w której ktoś uzyskuje trwałą pozycję monopolistyczną. Regulacyjne odgórne rozwiązania muszą także dotyczyć takich kwestii, jak kanalizacja miejska, czyli usług komunalnych. O ile można sobie wyobrazić, że na wsi kilku sąsiadów dogada się w kwestii odprowadzania ścieków, o tyle w mieście jest to niemożliwe. Wymagałoby tysięcy równoległych negocjacji pomiędzy wszystkimi mieszkańcami. System cen mógłby sobie z tym nie poradzić.
Niektórzy, np. prof. Jeremy Rifkin z University of Pennsylvania, twierdzą, że czasy gospodarki cyfrowej wymagają nowych regulacji. Uważają, że np. Facebook i Google oferują internautom usługi infrastrukturalne, są monopolami i mogłyby podlegać takim samym regulacjom, jak usługi publiczne.
Myślę, że potęga wspomnianych firm jest wielka, że takie sugestie są zrozumiałe. Jednak nie sądzę, by rynek internetowy był już rynkiem dojrzałym. On ewoluuje. Regulowanie gigantów mogłoby utrwalić ich pozycję monopolistyczną, podczas gdy – bez regulacji – za kilka, kilkanaście lat mogą oni zniknąć z rynku samoczynnie, wypchnięci przez inne firmy. Przecież jeszcze nie tak dawno główną siecią społecznościową było MySpace, a wyszukiwarką Yahoo. Przedwczesne regulacje mogłyby też odebrać innym impuls do tworzenia innowacji, która jest motorem rozwoju internetu. Byłbym bardzo ostrożny za każdym razem, gdy ktoś proponuje regulację sieci. Możliwe, że gdy już zrobi pan ze mną wywiad, opublikuje pan go na jakimś portalu. Cena dostępu do niego będzie niska albo będzie on za darmo, a pan mimo to będzie chciał otrzymać zapłatę. Otrzyma ją pan?
Wiele na to wskazuje.
No właśnie. Kto wymyślił rozwiązanie problemu wynagradzania za pracę, której efekty dystrybuowane są za darmo? Rząd?
Nie.
No właśnie. Rynek zazwyczaj jednak znajduje dobre rozwiązania.
A te konieczne regulacje – jak powinno się je projektować? W sposób ogólny? Czy szczegółowy? Powinny dawać graczom rynkowym wskazówki czy instrukcje?
Owszem, można szczegółowo wytyczyć rynkom ramy działania. Problem jednak w tym, że paradoksalnie prowadzi to do przeregulowania, a ono z kolei do utraty efektywności regulacyjnej. Nie zawsze więcej znaczy lepiej. Sądzę, że regulacje powinny mieć charakter ogólnych zasad. Przykład. W świecie usług finansowych występuje nieustannie pokusa nadużycia – w skomplikowane umowy z klientami można wpisać drobnym drukiem coś, co będzie klientowi szkodzić. W zgodzie z filozofią szczegółowych regulacji rząd mógłby opublikować listę zakazanych produktów czy niedozwolonych kruczków prawnych, którą musiałby nieustannie uzupełniać, a która i tak nigdy nie byłaby wystarczająca. Finansiści zawsze znajdowaliby sposób, by ją obejść. Lepszym rozwiązaniem byłoby wdrożenie prostej zasady: nie możesz pod karą taką i taką celowo ukrywać przed klientami pełnej informacji o produktach finansowych, nie możesz też projektować ich tak, by bazowały na ich niewiedzy, i od ich niewiedzy uzależniać swój zysk.
Czy to nie da władzy zbyt dużej dowolności w udowadnianiu, że dany produkt bazuje na niewiedzy klientów?
Owszem, arbitralność jest tu problemem, ale proces sądowy, gdy zarówno obrońcy, jak i oskarżeni mogą dochodzić swoich racji, ją ogranicza. Zresztą w przypadku szczegółowych regulacji arbitralność jest większa. Pamiętajmy jednak, że nie ma regulacji całkowicie neutralnych, jak ta perfekcyjna tabletka, która leczy tylko ból głowy, a resztę organizmu, w tym wątrobę, zostawia w spokoju, nie szkodząc mu. Skutki uboczne regulacji ekonomiści nazywają „niezamierzonymi konsekwencjami”. Trudno je wyeliminować, to wręcz niemożliwe. Jest kilka przyczyn tej sytuacji. Pierwsza to tzw. problem kalkulacji ekonomicznej. Pojedyncza osoba zasiadająca na wygodnym politycznym stołku w centralnej części kraju nigdy nie zbierze ilości informacji wystarczającej do efektywnego kierowania aktywnością gospodarczą narodu. Rynek agreguje i przetwarza informacje lepiej niż najlepszy komputer. Druga sprawa to fakt, że regulacje nie zawsze projektowane są przez osoby o dobrych intencjach. Często to, co interpretujemy jako niezamierzone konsekwencje regulacji, to tak naprawdę konsekwencje zamierzone – przez grupy interesu, które je wylobbowały. Rynek nieruchomości w USA jest świetnym tego przykładem. Cała chmara lobbystów biega wokół polityków, by ci fundowali rynkowi programy wsparcia i korzystne dla firm regulacje.
Po kryzysie finansowym na Zachodzie wdrożono wiele nowych regulacji. Jak pan je ocenia?
Nie będę się wypowiadał o Europie. W USA natomiast dominuje błędna narracja, że odpowiedzialna za kryzys była zbyt mała liczba regulacji. W rezultacie w ramach antykryzysowych działań wprowadzono regulacje nawet w te miejsca, które z wybuchem kryzysu nie miały nic wspólnego. Jednocześnie jednak nic nie zrobiono lub zrobiono niewiele z wadliwymi regulacjami, które naprawdę do kryzysu się przyczyniły np. właśnie w sektorze nieruchomości. Źle zidentifikowano problem, zwiększono liczbę przepisów i wywołano kolejne niechciane konsekwencje. Władza, gdy próbuje wdrażać nowe przepisy, rzadko się nad nimi zastanawia. Politycy wolą emanować stuprocentową pewnością i, broń Boże, nie chcą nie ujawniać, że mają wobec własnych zamierzeń jakiekolwiek wątpliwości. Co to za polityk, który ma wątpliwości?
Zapewne taki, którego nie wybiorą na kolejną kadencję.
Dokładnie. Regulacje mają normować i zapobiegać nadużyciom. Zapomina się tylko, że każda nowa regulacja to także większa władza instytucji centralnych. Za każdym razem, gdy wypowiadamy słowo „regulacja”, powinniśmy o tym pamiętać i być świadomi, że władza ta może być także nadużyta. Rząd także trzeba ograniczać.
Mówi się często, że regulacje powinny być zharmonizowane pomiędzy krajami. Miałoby to ułatwić działanie przedsiębiorstwom. Żeby np. sprzedawać produkt z Polski w USA, nie trzeba byłoby spełniać dodatkowych wymogów. Tyle że harmonizacja regulacji oznacza, że jeśli będą szkodliwe, zaszkodzą wszystkim, a nie tylko jednemu państwo. Nie chciałbym być jednostronnym ekonomistą. Z jednej strony więc faktycznie popieram eksperymenty regulacyjne i lokalizmy, bo pozwalają ocenić, które regulcje sprawdzają się najlepiej. Z drugiej jestem świadomy, że niektóre regulacje nie mogą działać lokalnie i tylko globalnie mają sens. Mowa np. o regulacji emisji CO2 przez przemysł. Uregulowanie tego wyłącznie w Europie nic nie zmieni – bo przemysł „brudny” przeniesie się gdzie indziej. To jest regulacja typu: albo globalnie, albo wcale. Co do zasady jednak podkreślam, że ja, jeśli mam wybierać, wolę te normy i regulacje, które spontanicznie wypracuje rynek, i dopiero gdy widzę, że szwankują, zdaję się na państwo. Przez rynek rozumiem ludzi, którzy na nim działają, a nie bezosobowy mechanizm. Zapewne widział pan film „The Big Short”. Świetnie pokazuje, jak kilku niszowych biznesmenów dostrzega w gospodarczej rzeczywistości rzeczy, których nie widzą grube ryby z Wall Street i politycy. Rynek ma najlepszych ludzi do monitorowania ryzyka.
Co ma pan na myśli, mówiąc o regulacjach wytworzonych przez rynek?
Na przykład reputację. Na rynku zaufanie i reputacja to najcenniejsza waluta. Jeśli oferujesz zły produkt albo wadliwą usługę, to w końcu ludzie zaczną o tym między sobą mówić, a ty stracisz reputację i zyski. Ludzie wybiorą inne firmy, które zaoferują coś lepszego. Efekt działania reputacji jest więc tożsamy z zamierzonym efektem działania rządowych regulacji.
Czasami reputacja nie działa albo działa odwrotnie, niż powinna. Tak jest w przypadku piramid finansowych. W USA mieliście Berniego Madoffa, my w Polsce Amber Gold. Właśnie dlatego, że w pierwszej fazie działania takie firmy przynoszą klientom zyski, ci je chwalą i zachęcają innych do skorzystania z ich oferty.
To prawda. Tylko że ja nie twierdzę, że oparty na reputacji mechanizm samoregulujący rynek będzie w 100 proc. skuteczny. Czasami nawet celowo czyjaś reputacja jest podważana przez przeciwników ze złej woli albo – jak np. w przypadku firm produkujących żywność GMO – z niewiedzy. Mechanizm ten działa zatem wtedy na te firmy destabilizująco. Jest jednak tylko jednym z wielu rynkowych mechanizmów samoregulacyjncych działających jednocześnie i uzupełniających się wzajemnie. Niestety, intelektualiści i politycy przestali doceniać zalety spontanicznych zjawisk rynkowych i nikt nie myśli o tym, by zracjonalizować regulacje rynkowe, eliminując bądź reformując te szkodliwe. W USA jak na razie jest to całkowicie wykluczone – ani Trump, ani Clinton nie będą deregulować, a może nawet przeciwnie. Trump jest zwolennikiem nowych ograniczeń dla handlu. Jest jednak rzecz, która może polityka skłonić do bardziej realistycznego podejścia do kwestii regulacji.
Jaka?
Kryzys. Prezydent Jimmy Carter nigdy nie uchodził za wielkiego wolnorynkowca i zwolennika ograniczonych regulacji. Jednak gdy w wyniku kryzysu gospodarczego w latach 70. amerykańska gospodarka się załamała, nawet on musiał trochę przewietrzyć system.
