Nikodem Szadkowski z UOKiK mówi o przyczynach ukarania banku za ustalanie wysokości opłat interchange.
Jest rok 2006. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów nakłada na 20 banków karę w wysokości przeszło 160 mln zł. Czego dotyczyła kara?
Kara dotyczyła ustalania przez banki opłaty interchange. Banki ustalały ją wspólnie, a jej wysokość determinuje opłaty pobierane od sklepów. Ich wysokość jest zatem nie tyle wynikiem konkurencji, co konsekwencją wspólnych decyzji banków.
Czyli zastrzeżenie dotyczyło wyłącznie sposobu ustalania opłaty?
Sposobu, który ma także wpływ na wysokość opłaty. Jak długo bowiem opłata interchange istnieje – a jej wysokość jest znaczna – determinuje to, co zapłacą akceptanci.
Oczywiście, w tego typu systemach płatności musi dochodzić do pewnych uzgodnień, na przykład dotyczących standardów wymiany informacji czy podobnych kwestii. Do tego typu porozumień urząd nie ma zastrzeżeń.
Co powinny zrobić banki po tej decyzji, aby się do niej dostosować?
Miały do wyboru albo zaprzestać pobierania wspólnie ustalonej opłaty interchange – wówczas problemu by nie było – albo ustalić opłatę interchange na takim poziomie, który byłby uzasadniony ekonomicznie. Według polskiego prawa ochrony konkurencji, podobnie zresztą jak i unijnego, każde porozumienie ograniczające konkurencję może zostać wyłączone spod zakazu, o ile jest ono ogólnie korzystne dla gospodarki i dla konsumentów. Do stwierdzenia, że są takie korzyści, potrzeba udowodnienia, że porozumienie spełnia cztery warunki – czyli że przynosi ono korzyści, że słuszną część korzyści uzyskują klienci przedsiębiorstw uczestniczących w porozumieniu, że nie ogranicza ono konkurencji w stopniu większym, niż jest to niezbędne, i że nie wyłącza konkurencji na znacznej części rynku właściwego. Warunki te są dosyć restrykcyjne i niewiele porozumień ograniczających konkurencję je spełnia.
W trakcie postępowania banki wybrały to drugie rozwiązanie i próbowały udowodnić, że stosowane przez nie opłaty są uzasadnione.
A jak to udowadniały?
Przedstawiając analizy, z których wynikało, że stosowanie kart wymusza na nich określone koszty.
I z tych wyliczeń wychodziło, że banki rzeczywiście na wszystkie działania związane z kartami wydają 1,5 proc.?
Jeśli uzyskuje się określony strumień przychodów, to zawsze można go wydać, a więc zamienić w koszty. Jednak znaczna część kosztów, które przedstawiły banki w swojej analizie, niekoniecznie dotyczyła działań, które wiązałyby się z korzyściami dla klientów czy akceptantów.
Co więc banki wliczyły do tych kosztów?
Na przykład w swoich wyliczeniach za koszt uznały część odsetek, naliczanych od wydatków dokonanych przy pomocy kart kredytowych. To mniej więcej tak, jakby kupował pan w sklepie telewizor za pieniądze z uzyskanego kredytu, a bank obciążył sklep dodatkową opłatą w wysokości części odsetek. Do kosztów związanych z obsługą kart banki wliczyły również niektóre wydatki, związane z zarządzaniem należnościami.
Generalnie jednak argumentacja banków sprowadzała się do tego, że karty są dobre dla akceptantów, a więc ci powinni za nie płacić.
Jednak karty są korzystne także dla banków. Banki oszczędzają na tym, że mniej ludzi przychodzi po gotówkę, więc można ograniczyć liczbę placówek oraz pracowników. Skoro więc zyskują obie strony, czemu płacić mają wyłącznie akceptanci? Na przykład w Australii krajowy system kart debetowych działał tak, że to banki płaciły akceptantom za używanie terminali.
Czyli decyzja została wydana, a banki odwołały się do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. I co się wydarzyło przez następne pięć lat?
W listopadzie 2008 r. SOKiK wydał wyrok, w którym stwierdzał, że nawet jeśli doszło do praktyki ograniczającej konkurencję, to nie dotyczyła ona tego rynku, który wskazaliśmy w naszej decyzji. Poszło więc o kwestię techniczną, jako że w każdej decyzji musimy opisać rynek, na którym dochodzi do kwestionowanych przez nas praktyk. Sąd uznał, że opłaty interchange nie wpływają na rynek usług związanych z akceptacją kart.
Odwołaliśmy się od tego postanowienia do sądu apelacyjnego, który z kolei stwierdził, że taki rynek jak najbardziej istnieje i że decyzje banków mają na niego wpływ. I przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w SOKiK.
A kiedy będzie to ponowne rozpatrzenie?
Termin nie został jeszcze wyznaczony.
Ale jeśli sąd ponownie to rozpatrzy, to istnieje możliwość odwołania się od jego decyzji?
Owszem.



Czyli kiedy ta sprawa ostatecznie się zakończy? Aż dojdzie do Sądu Najwyższego?
Może tak być, biorąc pod uwagę jej precedensowy charakter. Jednak na decyzję sądów zapewne będzie miał wpływ wynik postępowania, jakie toczy się przed unijnym sądem, a dotyczy decyzji Komisji Europejskiej z 2007 r. w sprawie opłat pobieranych w systemie MasterCard od transakcji transgranicznych, czyli dokonywanych kartą z jednego kraju na terytorium innego państwa.
Kiedy pytam bankowców, czemu opłaty interchange w Polsce są tak wysokie, mówią, że nie mogą ich obniżyć, bo mają związane ręce. Urząd zakwestionował sposób ustalania opłat, więc przedstawiciele banków nie mogą się zebrać i dokonać obniżki, bo z punktu widzenia decyzji UOKiK byłoby to również postępowanie ograniczające konkurencję. Czy rzeczywiście banki mogłyby zostać ponownie ukarane, gdyby teraz obniżyły opłaty?
Jak mówiłem, banki mogły zrezygnować z pobierania wspólnie ustalonej opłaty. Tak postąpiły instytucje na Węgrzech, które jeszcze w trakcie postępowania prowadzonego przez tamtejszy urząd ochrony konkurencji zdecydowały, że nie będą ustalać oraz stosować dotychczasowych stawek interchange. W takiej sytuacji, zgodnie z regułami organizacji Visa, zastosowanie ma stawka transgraniczna. Obecnie, po działaniach Komisji Europejskiej, wynosi ona 0,2 proc. dla transakcji kartami debetowymi. W systemie MasterCard krajowe stawki opłaty interchange ustalane są przez samą organizację i kształtują się na dużo wyższym poziomie.
Tak więc, gdyby banki rzeczywiście obawiały się reakcji urzędu, to po prostu przestałyby dochowywać porozumienia, które zostało przez nas zakwestionowane. Bo obecnie banki stosują stawki, które ustaliły wcześniej. A więc porozumienie nadal istnieje i wywiera skutki na rynku.
Czyli gdyby banki zdecydowały się na obniżenie opłaty, to z punktu widzenia urzędu nie byłoby to jeszcze jedno porozumienie? Nie ma więc zagrożenia kolejną karą?
Przypominam, że kara dotyczy działań banków do końca 2006 roku oraz że w tej sprawie obecnie toczy się postępowanie przed sądem. Ale nie sądzę, aby obniżenie stawki mogło być traktowane jako okoliczność obciążająca w stosunku do sytuacji, która ma miejsce obecnie, czyli utrzymywania stawki wyższej, ustalonej wskutek porozumienia.
Rozumiem trochę banki. W końcu ta opłata stanowi znaczącą część ich wpływów. W sumie dość szybko po decyzji UOKiK doszło do kryzysu finansowego i banki potrzebowały pieniędzy, aby zapewnić sobie większą stabilność. W tej sytuacji nagłe wycofanie się z opłaty interchange mogłoby utrudnić ich sytuację. Czy jednak ktoś z sektora proponował państwu rozwiązanie, w którym banki sukcesywnie obniżają opłatę, a w zamian za to wy zobowiązujecie się do niekarania ich za te decyzje?
Banki przecież w promowanym przez siebie Programie rozwoju obrotu bezgotówkowego zapisały obniżki opłaty interchange. To także pokazuje, że obawa przed urzędem nie jest realna, że banki okazują ją jedynie na użytek gazet.
Bo mówiąc szczerze, czy zrezygnowałby pan z takiego źródła przychodów, gdyby pan absolutnie nie musiał tego robić? Wysokość tych opłat się nie zmieni, dopóki nie będzie presji regulacyjnej lub presji opinii publicznej.
A kto właściwie nadzoruje firmy zajmujące się obsługą płatności bezgotówkowych?
Jest niewątpliwie kilka instytucji, które nadzorują elementy systemu płatności bezgotówkowych – Komisja Nadzoru Finansowego, Narodowy Bank Polski oraz my – pod kątem zapewnienia konkurencji na tym rynku.
Ale na świecie są kraje, gdzie regulator ma taki bezpośredni wpływ na wysokość opłaty?
Wszystko zależy od regulacji prawnych. Na przykład w Australii opłaty interchange są regulowane przez tamtejszy bank centralny. Ale tam takie regulacje pojawiły się na skutek wyraźnego upoważnienia, skierowanego do banku centralnego. Najpierw bowiem sprawą zajął się tamtejszy urząd ochrony konkurencji, a potem przekazał ją bankowi centralnemu, bo doszedł do wniosku, że narzędzia regulacyjne będą skuteczniejsze.
W Stanach Zjednoczonych takie wyraźne upoważnienie od Kongresu dostała Rezerwa Federalna. Bank centralny dostał za zadanie opracowanie reguł, na podstawie których będą ustalane opłaty interchange dla kart debetowych. Już je przygotował i są one obecnie konsultowane.
Czy takie wyraźne upoważnienie, jak np. to wydane przez amerykański Kongres, było skutkiem tego, że w tych państwach również stawki opłat były bardzo wysokie?
Tak na pewno było w Stanach Zjednoczonych. Tam dochodziło do paradoksalnych sytuacji, że banki promowały mniej bezpieczne karty – potwierdzane podpisem, a nie PIN-em – tylko dlatego, że dostawały za nie wyższe opłaty interchange, a więc więcej na tym zarabiały.
Jednak ani Stany Zjednoczone, ani Australia nie są członkami Unii Europejskiej. Ale jak wygląda sytuacja pod tym względem w UE?
W krajach Unii w tej chwili toczy się wiele postępowań, do czego w dużej mierze przyczyniła się wspomniana decyzja Komisji Europejskiej w sprawie MasterCard. Urzędy, które te postępowania prowadzą, stosują podobną argumentację do naszej – czyli zwracają uwagę, że banki oraz organizacje płatnicze wspólnie ustalają opłatę, która ma wpływ na wysokość prowizji pobieranych od akceptantów.
To, czy ta opłata jest uzasadniona ekonomicznie, czy też nie i jak powinna być ona ustalana, dotyczy już innego elementu postępowania, czyli badania, czy ograniczające konkurencję porozumienie może być mimo wszystko dopuszczone.
W kilku krajach urzędy wydały już decyzje w sprawie kart. Z tego co wiem, doszło do tego m.in. na Węgrzech, we Włoszech czy na Łotwie. W szeregu innych krajach, takich jak Wielka Brytania czy Niemcy, postępowania są w toku.
Czyli wychodzi na to, że aby doszło do obniżki opłat, to albo banki muszą się zdecydować na taki ruch mimo swojego strachu, albo wyrok w sprawie musi wydać sąd, albo Sejm musi ustalić odpowiednie prawo. To wszystko może potrwać. Czy nie byłoby szybciej, gdyby zwrócić się o pomoc do Komisji Europejskiej?
Komisja zajmuje się tymi opłatami na szczeblu unijnym, a więc opłatami transgranicznymi, naliczanymi od operacji między krajami. Jak wspominałem, obecnie toczy się postępowanie sądowe dotyczące decyzji Komisji w sprawie MasterCard. Komisja zakwestionowała wysokość opłat transgranicznych w tym systemie, a MasterCard odwołał się do sądu.
Nim jednak sąd wydał w tej sprawie orzeczenie, MasterCard przedstawił Komisji Europejskiej wyliczenia, dotyczące ekonomicznie uzasadnionego poziomu opłat dla kart debetowych i kredytowych, a Bruksela je zaakceptowała. Ostatnio podobne analizy przedstawiła Visa w odniesieniu do transakcji debetowych. W rezultacie KE zaakceptowała opłatę interchange od operacji międzynarodowych w wysokości 0,2 proc. dla kart debetowych. Spór toczący się wciąż przed sądem unijnym dotyczy zatem przeszłych stawek opłaty w systemie MasterCard.