Jeśli Amerykanie mają zainwestować w wydobycie gazu łupkowego w Polsce, warto się zastanowić, czy system regulacji cen zachęci ich do wejścia na nasz rynek. Może im się nie spodobać to, że u nas nie ma warunków do zarabiania ani do zdrowej konkurencji.
Głównym tematem rozmów prezydenta Obamy i premiera Tuska była deregulacja polskiego rynku gazu, która ma być warunkiem inwestowania firm amerykańskich w poszukiwania i wydobycie gazu łupkowego w naszym kraju. Warto więc powiedzieć kilka słów o procesie deregulacji, który bardzo się nam przyda.

Prywatyzacja sektora

Po pierwsze, konieczna jest prywatyzacja sektora gazowego. Przykład stoczni pokazuje, że utrzymywanie państwowej własności niczego nikomu nie gwarantuje. Z powodów doktrynalnych możliwe jest utrzymanie państwowej własności infrastruktury przesyłowej w taki sposób, aby nie miało to negatywnego wpływu na rynek. Nie ma natomiast najmniejszych powodów utrzymywania kontroli państwa nad przedsiębiorstwami handlowymi.
Jednakże prywatyzacja sektora gazowego nie jest możliwa przy obecnej polityce regulacyjnej, która wyklucza możliwość przygotowania sensownych biznesplanów i kalkulacji stopy zwrotu z inwestycji. Stabilny i transparentny model regulacji jest warunkiem rozsądnej prywatyzacji. Przyda się zresztą nawet wówczas, gdy prywatyzacja nie nastąpi.

Regulacja i rynek

Restrykcyjna regulacja cen, która ma podłoże polityczne (nie drażnić wyborców – „kuchenkowiczów”) prowadzi do skutków, które trudno skwantyfikować, choć łatwo przewidzieć ich negatywne konsekwencje.
Oczywiście brak regulacji jest lepszy od regulacji – czego namacalnym dowodem jest sytuacja na rynku gazu w USA w porównaniu z sytuacją na rynku gazu w Unii Europejskiej. A zorientowana rynkowo regulacja jest lepsza od regulacji politycznej, czego z kolei dowodem jest sytuacja na rynku gazu w Wielkiej Brytanii w porównaniu z sytuacją na rynku gazu w Polsce.

Bez polityki

W procesie regulacji biorą udział trzy podmioty. Państwo określa cele i sposoby regulacji i prowadzi ten proces poprzez regulatora. Na funkcjonowanie regulatora decydujący wpływ ma jakość stanowienia prawa oraz jego stosowania.
Kolejnym podmiotem są przedsiębiorstwa energetyczne. W ich długookresowym interesie ekonomicznym leży dobra jakość procesu regulacji.
W końcu są odbiorcy energii, których ochrona ma być jednym z celów regulacji.
„Państwo” jest jednak pojęciem abstrakcyjnym, zbyt często nadużywanym w procesie uzasadniania różnych decyzji politycznych podejmowanych przez gremia polityczne lub urzędnicze. Zarówno posłowie, jak i ministrowie oraz urzędnicy w procesie stanowienia i stosowania prawa mają skłonność do ulegania bieżącym potrzebom politycznym, których zaspokojeniu poddawany bywa proces regulacji. Jaskrawym tego przykładem była decyzja regulatora o uwolnieniu cen energii elektrycznej w 2007 roku, która zakończyła się wymianą prezesa URE i zmianą wcześniejszej decyzji.

Jasne zasady

Druga kwestia to cel regulacji. Teoretycznie ma nim być zrównoważone funkcjonowanie rynku w długim okresie. A także ochrona odbiorców przed skutkami wzrostu cen, krajowych zasobów przed nadmierną eksploatacją i umożliwienie przedsiębiorstwom bezpiecznego rozwoju.
Regulacja może dotyczyć sektorów funkcjonujących w warunkach monopolu naturalnego (dystrybucja oraz przesył). W przypadku pozostałych podsektorów efektywniejszy jest mechanizm rynkowy.
Regulacja powinna być oparta na jasnych zasadach, które umożliwiają strategiczne planowanie i podejmowanie decyzji opartych na kryteriach ekonomicznych. Stabilność otoczenia regulacyjnego prowadzi do zmniejszenia ryzyka inwestycyjnego.
Regulacja nie powinna obniżać efektywności przedsiębiorstw. Wymuszanie poprzez politykę regulacyjną poprawy bieżącej efektywności kosztowej nie powinno obniżać jakości usług firm.
Interesem przedsiębiorstw jest zapewnienie takiego poziomu przychodów, który gwarantuje pokrycie kosztów działalności i uzyskanie zwrotu z zaangażowanego kapitału w wysokości satysfakcjonującej jego dostarczycieli (akcjonariuszy). Interesem odbiorców jest ochrona przed dyktatem cenowym ze strony monopolistów, utrzymanie ciągłości dostaw i podwyższenie jakości obsługi.
W warunkach monopolu tylko działania ułatwiające konkurencję mogą chronić odbiorców, a w dłuższej perspektywie poprawiać także sytuację przedsiębiorstw, które zmuszane są przez konkurencję do poprawy jakości i efektywności swojego działania – czego jaskrawym przykładem jest Orlen po zniesieniu ochrony celnej rynku naftowego w 2000 roku.



Od monopolu do konkurencji

Można wyodrębnić kilka etapów procesu przechodzenia od gospodarki nakazowo rozdzielczej do gospodarki rynkowej, począwszy od monopolu. Proces ten zaczyna się od liberalizacji rynku, rozwija się poprzez zwiększenie konkurencji rynkowej, stabilizację rynku, aż dochodzi do etapu ukształtowania się rynku dojrzałego.
Natomiast otoczenie regulacyjne może być dla działających na rynku przedsiębiorstw nieprzyjazne i niestabilne albo przeciwnie – stabilne i wspierające.
Otoczenie jest nieprzyjazne, gdy rynek jest zmonopolizowany, regulator dopiero rozpoczyna swoją działalność, a polityka regulacyjna jest sama nieuregulowana i podlega zmianom w nieprzewidywalnym okresie. Przykłady to Bułgaria i Rumunia.
W niestabilnym otoczeniu regulacyjnym decyzje podejmowane są niespójnie, nieprzewidywalnie i sprawiają, że nie jest pewne terminowe odzyskanie nakładów inwestycyjnych. Przykładu dostarczają tu Czechy, Estonia, Łotwa, Grecja.
W stabilnym, w pełni ukształtowanym otoczeniu prawdopodobieństwo terminowego odzyskania nakładów inwestycyjnych jest duże. Przykładu dostarczają tu Francja, Niemcy, Włochy, Austria, Portugalia, Holandia, Norwegia, Hiszpania.
W otoczeniu wspierającym istnieje duże prawdopodobieństwo terminowego odzyskania nakładów inwestycyjnych, a regulator podejmuje decyzje, kierując się kryterium efektywności w dłuższej perspektywie czasu. Przykładu dostarczają tu Wielka Brytania i Finlandia, a poza obszarem europejskim Australia i Kanada.

Modele regulowanego rynku

Istnieją trzy modele regulowanego rynku gazu. W modelu rynku zamkniętego klienci nie mogą zmienić dostawcy, a na ceny gazu ustalane są taryfy. Model rynku częściowo regulowanego polega na tym, że taryfy obowiązują we wszystkich segmentach rynku detalicznego, a regulacja cen może mieć charakter restrykcyjny albo też rynkowy. W innej odmianie tego modelu taryfy ustala się wyłącznie dla gospodarstw domowych, a pozostałe ceny kształtuje rynek. Wreszcie w modelu rynku zderegulowanego nie o cenach decydują wyłącznie mechanizmy rynkowe.
Rynek w pełni zderegulowany (brak taryfowania sprzedaży gazu w jakimkolwiek segmencie) funkcjonuje w 7 krajach UE: Austrii, Finlandii, Niemczech, Luksemburgu, Holandii, Szwecji, Wielkiej Brytanii. Z kolei w siedmiu innych krajach UE obowiązuje pełna regulacja sprzedaży gazu dla wszystkich odbiorców. Kraje te to: Dania, Francja, Węgry, Irlandia, Łotwa, Polska, Hiszpania. Model pełnej regulacji ma zazwyczaj charakter regulacji rynkowej, a więc ceny dla odbiorców uwzględniają pełne koszty pozyskania gazu oraz ryzyko handlowe dostawców.
O tym, jaka jest przewaga rynku, mogliśmy się przekonać w 2008 roku. Gdy w Europie ceny gazu zwyżkowały, na rynku amerykańskim, gdzie o cenie gazu ziemnego decyduje popyt i podaż, spadały.
Z uwagi na historycznie ukształtowaną strukturę podmiotową i właścicielską sektora gazowego w Polsce (dominacja własności państwowej) oraz restrykcyjne regulacje cenowe (nie opłaca się sprzedaż na rynku polskim gazu po cenach ustalonych przez URE) nie istnieje faktyczna konkurencja rynkowa. Wiąże się to z kształtem polskiej polityki regulacyjnej. Sprzedaż gazu podlega taryfowaniu we wszystkich segmentach rynku, a regulacja cen ma charakter restrykcyjny.
Utrzymywanie zbyt niskiego poziomu cen zniechęca nowe przedsiębiorstwa do wejścia na rynek. A to zaburza funkcjonowanie rynku i powoduje zniekształcenie impulsów inwestycyjnych w działalności wydobywczej. Restrykcyjna regulacja cen prowadzi do tak zwanej pętli regulacyjnej: zbyt niskie ceny utrudniają rozwój konkurencji i uniemożliwiają przejście do kolejnej fazy rozwoju rynku.
Rynkowa metoda regulacji cen umożliwia przedsiębiorstwom pokrycie kosztów i likwiduje podstawową barierę wejścia na rynek nowych dostawców, którzy są w stanie konkurować z dostawcami historycznymi. Metoda regulacji rynkowej minimalizuje więc negatywny wpływ polityki taryfowej na rozwój rynku.

Błędy

Błędy w polityce regulacyjnej mają konkretne konsekwencje. Ustalenie zbyt niskich cen nie pozwala nowym podmiotom wchodzić na nowe rynki i świadczyć na nich usług po cenach pokrywających koszty wejścia. Administracyjnie regulowana cena przestaje też spełniać funkcję informacyjną, pozwalającą na przeprowadzenie rachunku ekonomicznego, co negatywnie wpływa na rozwój nowej infrastruktury. Brak konkurencji powoduje z kolei utrzymywanie rynkowego status quo, nie sprzyja zwiększaniu efektowności podmiotów działających w sektorze, nie zachęca do zwiększania atrakcyjności oferty handlowej i poprawy standardów obsługi klienta.
W perspektywie długookresowej zakłócenia konkurencji poprzez prowadzenie niewłaściwej polityki cenowej i wypaczenie mechanizmów rynkowych uniemożliwiają rozwój rynków hurtowych i wymiany transgranicznej.
Takie warunki działania nie za bardzo mogą się podobać Amerykanom, którzy mają zainwestować w wydobycie gazu łupkowego w Polsce. Można twierdzić, że to dobrze – bo nie będą nam niszczyć środowiska, w końcu nie wiadomo dokładnie, jakie są skutki szczelinowania hydraulicznego. Ale jeśli chcemy, by Amerykanie zastosowali technologie najnowsze i jeszcze je udoskonalili, to nie przy takiej polityce regulacyjnej, jaka jest u nas prowadzona.
Na pewno należy zrezygnować z taryfowania sprzedaży gazu odbiorcom przemysłowym, co umożliwiłoby swobodne kształtowanie polityki cenowej przez wszystkie przedsiębiorstwa obrotu. Dzięki rynkowemu mechanizmowi kształtowania cen w segmencie dużych odbiorców możliwe byłoby wejście na rynek nowych dostawców, a więc rzeczywisty rozwój konkurencji i wyjście z pętli regulacyjnej.