- Strona powołująca się na sytuację epidemiologiczną powinna wykazać, w jaki sposób zdarzenie to uniemożliwiło jej spełnienie świadczenia. I nie chodzi tu o samo utrudnienie, lecz całkowity brak możliwości jego wykonania - mówi w rozmowie z DGP Tomasz Chróstny, prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Dziennik Gazeta Prawna
Kiedy prezes UOKiK planuje wydać pierwsze decyzje w postępowaniach dotyczących zatorów płatniczych?
Postępowania, które zostały wszczęte w połowie czerwca, trwają. Ustawa przewiduje, że długość postępowania w sprawie nadmiernego opóźniania się ze spełnianiem świadczeń to pięć miesięcy, jednak należy pamiętać o dwóch rzeczach. Po pierwsze – termin ten ma charakter wyłącznie instrukcyjny, a co za tym idzie, jeśli istnieje taka potrzeba, można go przedłużyć w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Po drugie ‒ jak powszechnie wiadomo, zatory są materią nową zarówno dla urzędu, jak i dla przedsiębiorców. Oznacza to, że ustalając stan faktyczny, niejednokrotnie spotykamy się z brakiem zrozumienia ze strony przedsiębiorców, co skutkuje przekazywaniem nam niepełnych informacji. W takiej sytuacji nie mamy wyboru, jak tylko mobilizować strony i podejmować kolejne czynności dowodowe zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego. Spójność i kompletność tego materiału jest wartością nadrzędną, jego gromadzenie oraz analiza determinują zarówno przebieg, jak i długość postępowania. Decyzje kończące postępowanie muszą być przede wszystkim oparte na dokładnie zweryfikowanych dowodach, a to wymaga czasu. Na etapie gromadzenia dowodów urząd jest w stanie dyscyplinować strony postępowania, jednak analiza tak obszernego materiału dowodowego, obfitującego niejednokrotnie w dziesiątki tysięcy faktur, również wymaga czasu. W tych okolicznościach pośpiech byłby złym doradcą.
Reklama
DGP
Przepisy o zatorach płatniczych obowiązują od 1 stycznia 2020 r., czyli od niedawna. Czy ma to wpływ na podejście UOKiK do przedsiębiorców, którzy są stronami pierwszych postępowań?

Reklama
Na pewno można powiedzieć, że z każdym nowym postępowaniem udoskonalamy naszą metodologię i sposoby pozyskiwania informacji. Nauczeni doświadczeniem pierwszych miesięcy stosowania ustawy, wiemy już także, jak formułować oczekiwania urzędu względem strony, aby zminimalizować potrzebę udzielania dodatkowych wyjaśnień na dalszym etapie. Antycypując niejako problemy interpretacyjne, w zakresie choćby sposobu nadsyłania potrzebnej dokumentacji na elektronicznych nośnikach danych, już w pierwszych pismach kierowanych do strony opisujemy te, jak i inne kwestie najbardziej niejasne dla przedsiębiorców. Działanie to ma usprawnić i skrócić czas trwania postępowań.
Natomiast na pewno nie można powiedzieć, że w stosunku do stron pierwszych postępowań Urząd stosuje jakąś taryfę ulgową. Postępowania muszą być skuteczne i toczyć się w możliwie najkrótszym czasie. Musimy mieć świadomość szkodliwości zatorów płatniczych – celem naszych działań jest przede wszystkim ochrona innych uczestników rynku, którzy mogą stać się ofiarami zatorów. To z myślą o nich prowadzimy te postępowania. Na razie systematycznie wyjaśniamy wątpliwości stron postępowania, ale nasza cierpliwość ma swoje granice. W sytuacji gdy nabierzemy przekonania, że celem działań przedsiębiorcy jest jedynie uchylanie się od obowiązku współpracy z UOKiK bądź wyłącznie przedłużenie postępowania, będziemy bezwzględnie egzekwować nałożone na stronę obowiązki, a w skrajnych przypadkach nakładać sankcje finansowe przewidziane ustawą.
Czy obecna sytuacja epidemiologiczna i jej wpływ na działalność przedsiębiorców jest uwzględniana w postępowaniach prowadzonych przez UOKiK? Czy np. przerwanie łańcucha dostaw spowodowane COVID-19 może zostać potraktowane jako „siła wyższa” w rozumieniu art. 13v ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu nadmiernym opóźnieniom w transakcjach handlowych?
Z dotychczasowych analiz wiemy, że rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2 wpłynęło praktycznie na wszystkie sektory gospodarki. Jednak nie każda branża została w równym stopniu dotknięta skutkami globalnej sytuacji epidemiologicznej. O ile niektóre z przedsiębiorstw w dość krótkim czasie wpadły w głęboki kryzys, o tyle inne wykazały się stosunkową dużą odpornością na pogorszenie koniunktury gospodarczej. Inne jeszcze, mimo posiadania możliwości finansowych, w dobie epidemii celowo wstrzymywały płatności względem swoich kontrahentów, aby zakumulować kapitał „na wszelki wypadek”.
Ocena COVID-19 w kontekście siły wyższej dokonywana jest w konkretnych, indywidualnych przypadkach na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Strona powołująca się na sytuację epidemiologiczną jako przeszkodę w spełnieniu świadczenia powinna wykazać, w jaki sposób zdarzenie to uniemożliwiło jej spełnienie świadczenia pieniężnego. Nie chodzi przy tym o samo utrudnienie spełnienia zobowiązania, lecz całkowity brak możliwości jego wykonania, co odróżnia siłę wyższą od nadzwyczajnej zmiany stosunków. Przykład: zamknięcie sklepów stacjonarnych w galeriach handlowych może mieć wpływ na pogorszenie wyników finansowych, ale sklepy te nierzadko prowadzą lub mogą prowadzić sprzedaż online lub posiadać rezerwy finansowe. A zatem wciąż mogą one prowadzić działalność, spłacać swoje zobowiązania i osiągać zyski, choć w odmiennej formule.
Wreszcie, istotne znaczenie ma wykazanie przez stronę bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy zdarzeniem stanowiącym przeszkodę a niemożnością spełnienia świadczenia w okresie trwania przeszkody. Nie można bowiem wykluczyć, że pandemia pozostawała jedynie w silnej korelacji, a nie w związku przyczynowym z niezaspokojeniem zobowiązania, tj. terminowa płatność nie nastąpiłaby również w normalnej koniunkturze gospodarczej.
Dlatego też w toku prowadzonych postępowań badamy przywoływane przez strony okoliczności, w których upatrują znamion siły wyższej, przy czym oceniamy je indywidualnie, uwzględniając takie czynniki, jak: wielkość przedsiębiorstwa, branżę, specyfikę działalności, kondycję finansową przedsiębiorcy itp. Reasumując, w pewnych sytuacjach przedsiębiorcy będą mogli powoływać się na siłę wyższą jako przyczynę utraty płynności finansowej i przeszkodę w zapłacie zobowiązań, jednak ostateczna kwalifikacja takiego zdarzenia zawsze będzie zależała od konkretnego, jednostkowego przypadku.
Czym prezes będzie się kierował, nakładając kary i ustalając ich wysokość?
Wysokość jednostkowej administracyjnej kary pieniężnej odpowiada równowartości zatoru płatniczego, którą mnoży się przez czas przeterminowania zobowiązania oraz wysokość odsetek ustawowych za opóźnienie w transakcjach handlowych w skali roku – obecnie 10,1 proc. W rezultacie przy aktualnej konstrukcji obliczania kar nie są one znaczne, a w konkretnych przypadkach największą dolegliwością dla przedsiębiorcy może być samo wszczęcie przez nas postępowania. Pragnę podkreślić, że co do zasady przepisy ustawy w sposób jednoznaczny obligują UOKiK do nałożenia kary w razie stwierdzenia nadmiernego opóźniania się ze spełnieniem świadczeń pieniężnych. Sposób obliczania sankcji administracyjnej i jej wysokość zostały precyzyjnie określone przez ustawodawcę w postaci wzoru, tak że prezes UOKiK nie ma żadnego luzu decyzyjnego przy wymiarze kary. Wprawdzie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego pozwalają na miarkowanie kar, dostosowanie sankcji do okoliczności popełnienia deliktu, stopnia zawinienia sprawcy oraz jego sytuacji materialnej i osobistej, ale zasady te nie mają zastosowania w sprawach dotyczących kar administracyjnych przewidzianych w ustawach, które zawierają własne, szczególne uregulowania w tym zakresie. Takim aktem prawnym jest właśnie ustawa o przeciwdziałaniu nadmiernym opóźnieniom w transakcjach handlowych, która zawiera autonomiczne zasady wymiaru kary za zatory płatnicze, w tym również podstawę do jej obniżenia o 20 proc., jeżeli strona przed wszczęciem postępowania lub w ciągu 14 dni od dnia doręczenia jej postanowienia o wszczęciu postępowania spłaci wszystkie świadczenia pieniężne, za które obliczono jednostkowe kary, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie w transakcjach handlowych. Prezes UOKiK obniża karę administracyjną o dodatkowe 10 proc., jeżeli strona spełni warunek, o którym mowa powyżej (przy obniżeniu wysokości o 20 proc.) i dodatkowo uiści w całości administracyjną karę pieniężną w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji oraz zrzeknie się prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym strony są informowane w pierwszych pismach w sprawie.
Kiedy prezes może odstąpić od ukarania? Jak rozumieć uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 13v ust. 8 ustawy?
Ustawa przewiduje dwie sytuacje, które obligują do odstąpienia od wymierzenia kary. Po pierwsze wspomniane już wcześniej nadmierne opóźnianie się ze spełnianiem świadczeń pieniężnych jako skutek działania siły wyższej. Drugą podstawą do obowiązkowego odstąpienia od wymierzenia kary jest sytuacja, gdy brak zapłaty przez stronę lub zapłata po terminie wynika z faktu nieotrzymania przez nią płatności od kontrahentów w łańcuchu dostaw o wartości równej lub wyższej od wartości świadczeń objętych postępowaniem. Innymi słowy, sprawdzamy, czy w badanym przez nas okresie firma sama przypadkiem nie doświadczyła nadmiernych opóźnień ze strony innych uczestników rynku, a zatem czy nie jest równocześnie ofiarą zatorów płatniczych. Już teraz widzimy jednak pewne niedoskonałości tych przesłanek odstąpienia z punktu widzenia możliwości poprawy płynności finansowej w niektórych sektorach. Może się okazać, że zatory płatnicze będące zmorą niektórych branż są tak mocno rozproszone, że uniemożliwia to nam skuteczną interwencję i poprawę płynności.
Na gruncie przepisów ustawy prezes UOKiK może odstąpić od wymierzania kary wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych i nadzwyczajnych. Należy do nich również przesłanka odstąpienia o charakterze fakultatywnym, stwarzająca jedynie możliwość (a nie obowiązek) zaniechania ukarania w „uzasadnionych przypadkach”. Nie można z góry przyjąć, jakie okoliczności będą wchodziły w zakres zastosowania tego przepisu. O jego zastosowaniu będą każdorazowo decydowały indywidualne okoliczności sprawy przedstawione przez stronę postępowania.