Coraz więcej przedsiębiorców zainteresowanych jest odszkodowaniem w związku z zakazem prowadzenia określonych działalności w pierwszym okresie pandemii koronawirusa. Ale droga do jego uzyskania jest niepewna, a na ewentualny sukces trzeba będzie długo czekać.
Reklama
W ostatnich tygodniach pojawia się coraz więcej doniesień prasowych o pozwach i wezwaniach do zapłaty wystosowywanych przez przedsiębiorców wobec Skarbu Państwa. Głośno było w połowie maja o prowadzącym dwie siłownie, który wystąpił do sądu z żądaniem niemal 460 tys. zł, a potem – pod koniec czerwca – o wezwaniu do zapłaty na łącznie ponad 140 mln zł ze strony 84 firm z branży turystycznej (w tym agentów turystycznych, organizatorów turystyki, pilotów, przewoźników itp.). Przedstawiciele tej grupy wyraźnie dali do zrozumienia, że wniosą pozew zbiorowy w przypadku braku zapłaty bądź realnego i sektorowego wsparcia dla ich działalności. Grono zainteresowanych powiększa się: kancelarie twierdzą, że zgłaszają się do nich przedsiębiorcy z branży gastronomicznej, rozrywkowo-eventowej, a także firmy transportowe.
Czy jednak są podstawy do odszkodowania? Wielu prawników twierdzi, że rząd, wprowadzając czasowe ograniczenia niektórych działalności (a de facto zakazy prowadzenia tych działalności), blokując jednocześnie możliwości uzyskania odszkodowania, naruszył m.in. Konstytucję RP, zgodnie z którą ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Reklama
– W mojej opinii sądy poważnie przyjrzałyby się takiej argumentacji. Choć trzeba przyznać, że uzyskanie konkretnych odszkodowań przez przedsiębiorców byłoby bardzo skomplikowaną kwestią – ocenia radca prawny Konrad Kacprzak, partner zarządzający w Marshal Lion Kacprzak sp.k. (zaangażowany m.in. w sprawę pozwów zbiorowych wobec Volkswagena, która obecnie jest w Sądzie Najwyższym).
– Znam sprawy, w których przedsiębiorcy wygrywali ze Skarbem Państwa. Każda z nich wiązała się jednak z wieloletnią batalią sądową, stanowiła potężne wyzwanie dla prawników i spore obciążenie finansowe dla strony pozywającej – dodaje Maciej Broniecki, radca prawny z Kancelarii Radcy Prawnego Tomasza Dauermana (również ma doświadczenie w pozwach odszkodowawczych).

Podstawa

Skąd jednak konkretnie wzięły się zastrzeżenia do Skarbu Państwa? Przypomnijmy, że rozporządzenie ministra zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. poz. 491) wprowadziło zakaz prowadzenia określonych rodzajów działalności gospodarczej – bez odszkodowania ze strony państwa. Zostało ono wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 46 ust. 4. ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1239; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 875). – Rzecz w tym, że ta ustawa nie daje szerokich uprawnień ministrowi zdrowia – ocenia Piotr Staroń, partner zarządzający w kancelarii prawnej Staroń&Partners.
Z obszernej analizy sporządzonej przez kancelarię wynika, że minister zdrowia mógł ustanowić wyłącznie czasowe ograniczenia w zakresie obrotu zindywidualizowanymi przedmiotami lub produktami (określonymi partami przedmiotów lub produktów spożywczych). Nie mógł zaś ustanowić w sposób abstrakcyjny i generalny zakazu obrotu określonego rodzaju produktami lub obrotu wszelkimi produktami przez określoną grupę czy klasę podmiotów (np. zakazać handlu w obiektach handlowych powyżej 2000 mkw. wszelkimi towarami, produktami oprócz spożywczych, wszelkim podmiotom lub właścicielom i najemcom lokali w takich obiektach handlowych). Tego rodzaju zakazy i nakazy mogły być wprowadzane wyłącznie na podstawie i w trybie przewidzianym ustawą z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1897). Określa się w niej, w jakim zakresie można ograniczyć prawa obywatelskie, w tym swobodę działalności gospodarczej, w celu ochrony przed zagrożeniem całego społeczeństwa.
Kolejne rozporządzenia oraz specustawy o COVID-19, zdaniem mec. Piotra Staronia, jedynie pogłębiały naruszenia swobody działalności gospodarczej. Ustanawiały bowiem inne zakazy prowadzenia działalności gospodarczej (np. dla salonów fryzjerskich czy urody), również ograniczając narzędzia dochodzenia odszkodowań. Według eksperta były więc niezgodne z art. 228, 232 i 233 (mówiącymi o przesłankach i warunkach wprowadzenia stanu nadzwyczajnego) oraz art. 22 Konstytucji RP (odnoszącym się do możliwości ograniczania swobody działalności gospodarczej), art. 21 ustawy o stanie klęski żywiołowej oraz ustawą z 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela (Dz.U. poz. 1955). Ta ostatnia ustawa stanowi, że każdemu, kto poniósł stratę majątkową w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego, przysługuje roszczenie o odszkodowanie.

Problemowe wyliczenia

Gdyby pozwy zbiorowe miały oprzeć się na stwierdzeniu odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej (art. 417 kodeksu cywilnego), to kwestię tego, czy rząd zgodnie z konstytucją zablokował możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w drodze rozporządzenia, musiałby ocenić Trybunał Konstytucyjny. – W obecnej sytuacji można się spodziewać, że rozstrzygnięcie byłoby raczej korzystne dla Skarbu Państwa – ocenia mec. Broniecki. Alternatywą, choć raczej dla dużych podmiotów, byłoby powołanie się na normy unijne i skłonienie sądu do tego, aby zapytał o opinię Trybunał Sprawiedliwości UE.
Nieco więcej optymizmu ma Radosław Płonka, wspólnik w kancelarii Płonka Ozga i ekspert prawny BCC. – W środowisku prawniczym dość powszechna jest opinia, że wprowadzone przez władze ograniczenia były niekonstytucyjne. I że rząd, aby tak znacząco móc ingerować w prowadzenie działalności gospodarczej przez rodzime firmy, powinien był wprowadzić stan nadzwyczajny – mówi mec. Płonka.
W przypadku skorzystania z drogi pozwu zbiorowego mogłyby się jednak pojawić problemy z ujednoliceniem wysokości roszczeń przedsiębiorców, którzy do niego przystąpili. I to nawet wtedy, gdyby mowa była o pozwie przedstawicieli jednej branży. Mecenas Płonka przypomina, że innego rozmiaru straty mogli ponieść przedsiębiorcy z większych miast, a odmienne ci z mniejszych miejscowości.

Udowodnienie wysokości strat

Trudne może być też wyliczenie i wykazanie strat przed sądem. Jak dowodzi prawnik, gdy np. właściciel kin powoła się na dane o przychodach z poprzedniego roku, to sąd może je uznać za bezwartościowe. A to dlatego, że nawet jeśli rząd nie wprowadziłby tymczasowego zamknięcia kin, to i tak nagłówki mediów mówiące o zagrożeniu ze strony COVID-19 mogłyby doprowadzić do tego, że klienci nie pojawialiby się w kinach. – To zresztą doskonale potwierdza dzisiejszy stan rzeczy, kiedy sale, po części z powodu braku nowych premier, a po części z powodu trwającej pandemii, wciąż świecą pustkami – zauważa mec. Płonka.
Zdaniem mec. Staronia w niektórych branżach biegli mogliby jednak wyliczyć konkretne straty, np. w przypadku firm gastronomicznych czy salonów kosmetycznych. – Przy takiej analizie należałoby brać pod uwagę nie tylko dane finansowe z ubiegłych lat, lecz także dane o obecnych przychodach i kosztach, kiedy – wcześniej zamknięte działalności – działają relatywnie normalnie, z zachowaniem odpowiedniego reżimu sanitarnego.

Pozew o ustalenie odpowiedzialności

Mecenas Broniecki uważa z kolei, że trudność w wyliczaniu szkody zależna jest od charakteru branży. Problematyczne może być np. ustalenie kwot dla firm transportowych czy prowadzących handel zagraniczny, bo ich straty mogły wiązać się z decyzjami nie tylko polskiego rządu, lecz także rządów krajów, w których te podmioty prowadziły działalność.
Dlatego też prawnik radzi, aby wystąpić z pozwem bądź pozwami nie o zapłatę, lecz z roszczeniem o ustalenie odpowiedzialności Skarbu Państwa (art. 2 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 2009 r. o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 446). – Może to oczywiście wydłużyć cały proces, ale przy pozywaniu Skarbu Państwa i tak trzeba się uzbroić w cierpliwość. Zakładając, że przedsiębiorcy złożą pozew zbiorowy, niepoprawne wyliczenie szkody może spowodować upadek pozwu z przyczyn formalnych, o czym pozywający przekonać się mogą dopiero po kilku latach – wskazuje mec. Broniecki.
Podobnego zdania jest Konrad Kacprzak. Przypomina on, że przy grupowym ustaleniu odpowiedzialności pozwanego grupa poszkodowanych nie musi wykazywać interesu prawnego i na tym etapie sąd nie bada poprawności ujednolicenia roszczeń. Ustalenie odpowiedzialności Skarbu Państwa otworzyłoby zaś drogę dla pozwów indywidualnych.

Solo, w grupie, a może przez rzecznika

Pojawia się pytanie, czy przedsiębiorcy powinni rzeczywiście rozważyć pozew zbiorowy, czy też od razu walczyć indywidualnie o odszkodowania. Konrad Kacprzak uważa, że postępowanie zbiorowe będzie długotrwałe i – jak pokazuje praktyka takich postępowań w Polsce – mogłoby zakończyć się fiaskiem, przede wszystkim z powodu problemów z ustaleniem wysokości szkody oraz jej ujednolicenia, ale również z powodu nieprecyzyjnych przepisów ustawy o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym.
Maciej Broniecki twierdzi, że najkorzystniejszą drogą byłoby zainteresowanie sprawą rzecznika praw obywatelskich. Ma on bowiem narzędzia do wszczęcia postępowania cywilnego w imieniu poszkodowanych przedsiębiorców.
Z kolei mec. Piotr Staroń uważa, że poszczególni przedsiębiorcy mogą walczyć o odszkodowania w pozwach indywidualnych. W tym przypadku łatwiej będzie bowiem wyliczyć szkodę oraz doprowadzić do uzyskania wyroku. Kwestią indywidualną jest to, jakim firmom by się to rzeczywiście opłacało. – Jeżeli przedsiębiorstwo skorzystało z tarcz antykryzysowych i dziś powoli wychodzi na prostą, to być może pozywanie Skarbu Państwa w całościowym bilansie kalkulacji szkody nie będzie uzasadnione. Ale dla firm, które nie mogły skorzystać z pomocy albo była ona dla nich niewystarczająca, może to być jedyna droga, by uzyskać odpowiednią rekompensatę z tytułu skutków finansowych i gospodarczych wywołanych wprowadzonymi zakazami działalności gospodarczej – twierdzi mec. Staroń.

Zewnętrzne okoliczności

Na łamach DGP Mariusz Haładyj, prezes Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, powiedział, że Skarb Państwa ma mocne argumenty w razie pozwów ze strony przedsiębiorców. „Pandemia nie została wywołana działaniami państwa, dotyka ona cały świat, a rozwiązania przyjmowane w Polsce były podobne do tych, lub tożsame z tymi, które przyjmowały inne państwa Unii Europejskiej. Państwo zresztą starało się nie tylko przeciwdziałać rozprzestrzenianiu się pandemii, ale i podejmowało kroki, by ograniczyć jej negatywne skutki ekonomiczne i gospodarcze” – powiedział Haładyj.
Prawnicy są podzieleni w kwestii tego, czy to rzeczywiście dobre argumenty. – To, że przygotowano tarcze antykryzysowe, jednocześnie blokując możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w drodze rozporządzeń wydanych z przekroczeniem delegacji ustawowej, nie będzie wystarczającą okolicznością egzoneracyjną, która mogłaby wyłączyć odpowiedzialność Skarbu Państwa – ocenia mec. Piotr Staroń. Jego zdaniem sam fakt skorzystania z pomocy udzielonej konkretnemu przedsiębiorcy w ramach tarcz powinien mieć jedynie znaczenie dla wysokości szkody danego przedsiębiorcy i w konsekwencji wysokości odszkodowania.
Z kolei Konrad Kacprzak wskazuje, że sąd może ocenić, iż rząd wykazał się należytą starannością w trosce zarówno o zdrowie obywateli, jak i interesy przedsiębiorców. Nie można patrzeć na same przepisy w oderwaniu od tego faktu. Prawnik twierdzi jednak, że argumenty o zastosowaniu środków analogicznych jak w innych państwach mogą okazać się jak przysłowiowy miecz obosieczny. Wszak lockdown w Polsce przypominał raczej ten z Włoch, gdzie epidemia postępowała wyjątkowo szybko. – Tymczasem kontrargumentem byłoby pokazanie podejścia np. Wielkiej Brytanii, Szwecji, Korei Południowej czy nawet Niemiec, gdzie wprowadzono mniejsze ograniczenia i środki ostrożności, nie doprowadzając do zamrożenia gospodarki – konkluduje mec. Kacprzak.
Papierek lakmusowy
Zapytaliśmy kilka kancelarii o wynagrodzenie, jakiego życzyłyby sobie za prowadzenie postępowań indywidualnych bądź wniesienie pozwu zbiorowego. Odpowiedziały nam nieliczne, w dodatku niechętnie. Pomimo deklarowania przez prawników sporych szans na stwierdzenie przez sądy naruszenia ze strony Skarbu Państwa żaden z nich nie stwierdził, że może podjąć się takiej sprawy wyłącznie za success fee, czyli procent od uzyskanego odszkodowania. Usłyszeliśmy, że w grę wchodziłoby jedynie rozłożenie na raty płatności za usługę bądź ewentualnie wynagrodzenie mieszane, a zatem klasyczna opłata za prowadzenie sprawy plus procent od wygranej.