Krzywa Laffera, czyli jak ocalić polski budżet i gospodarkę

Na pewno wiecie, że nasza płaska Ziemia spoczywa na grzbiecie czterech olbrzymich słoni, które na skorupie wielkiego żółwia przemierzają kosmos. Wiecie też, że magia istnieje.

I że znając odpowiednie zaklęcia, decydenci w sprawach polityki gospodarczej państwa mogą jednocześnie obniżać podatki, podnosić wydatki, zwiększać przychody budżetowe i stymulować wzrost PKB. To przecież oczywiste, czyż nie?

Owszem, ale w świecie fantasy. Niestety, o tym, że rzeczywistość naszego łez padołu jest odrobinę bardziej skomplikowana niż dowcipne powieści ze „Świata Dysku” Terry'ego Prachetta, nasz rząd chyba zapomniał. Z jednej strony chce obniżać podatki dochodowe (osobom do 26. roku życia nawet do proc., a reszcie z 18 do 17 proc.) i podnosić koszty uzyskania przychodu. Z drugiej – rozdawać emerytalne trzynastki czy świadczenia 500 plus już na pierwsze dziecko, utrzymując jednocześnie dyscyplinę finansów publicznych. Tyle że tak się nie da. Nie w tzw. długim trwaniu.

Chociaż dzisiaj na pierwszy rzut oka wszystko działa bez zarzutu, prędzej czy później ujawnią się słabości wdrażanej strategii. Albo... nie ujawnią. Wszystko zależy od tego, czy nasz rząd wyciągnie właściwą lekcję z najsłynniejszego wykresu w dziejach współczesnej ekonomii – krzywej Laffera.

Medal dla bubka

31 maja prezydent USA Donald Trump ogłosił, że Arthur Laffer – współautor koncepcji ekonomicznych, które ukształtowały trzy dekady amerykańskiej polityki gospodarczej – otrzyma Prezydencki Medal Wolności, jedno z najbardziej prestiżowych odznaczeń państwowych w tym kraju. 79-letni dziś Laffer z pewnością je przyjmie z wielkim samozadowoleniem. Słynie bowiem nie tylko z błyskotliwych analiz ekonomicznych i ciętego języka, lecz także nieprzeciętnego zadufania w sobie. Chociaż jako medialny ekspert ekonomiczny ma na koncie mnóstwo nietrafionych przewidywań, nigdy nie przyznaje się do błędu. Na przykład do dzisiaj nie oddał centa, o którego założył się publicznie z inwestorem Peterem Schiffem w 2006 r. Laffer przekonywał wtedy, że w USA nie będzie żadnego kryzysu finansowego... Niektórzy (zwłaszcza ci znajdujący się na gospodarczej lewicy), uważają, że do katalogu kompromitacji Laffera należałoby zaliczyć także jego słynny wykres przedstawiający zależność między podatkami a przychodami budżetu państwa. Tu jednak posuwają się zbyt daleko.

Wojna o metale ziem rzadkich. Decyzja sprzed 30 lat pomaga dziś Chinom wygrywać z USA >>

Akurat krzywa Laffera opisuje rzeczywiste zjawisko i obrazuje jedną z najbardziej pouczających obserwacji w dziejach powojennej ekonomii. Amerykański ekonomista stworzył przedstawiający ją wykres w grudniu 1974 r. w trakcie zakrapianego winem spotkania ze współpracownikami prezydenta Geralda Forda, m.in. Dickiem Cheneyem (po latach wiceprezydentem USA skarykaturowanym w filmie „Vice” z Christianem Bale'em w roli tytułowej). Odwróconą literę „U”, rozpiętą między dwiema osiami ilustrującymi stopy podatkowe i dochody budżetowe, Laffer miał niedbale rozrysować na barowej serwetce. Przyjęte przez niego założenie brzmiało: przy stopie podatku równej zeru przychody równe są zeru – co jest oczywiste. Ale i przy stopie podatku wynoszącej 100 proc. przychody budżetu wynoszą zero – a to już banałem nie jest. Laffer, w przeciwieństwie do twardogłowych biurokratów, dostrzegał, że wysokość opodatkowania nie wpływa bezpośrednio na wysokość przychodów w statyczny, księgowy sposób. Mówiąc inaczej, podwojenie stawki podatkowej nie przekłada się na podwojenie przychodów, a obniżenie jej o połowę na połowę mniejsze przychody. – Zmiany w obciążeniach fiskalnych bezpośrednio wpływają na wysokość dochodu podlegającego opodatkowaniu. Jeśli podatki idą zbyt mocno w górę, ów dochód maleje, bo ludzie zaczynają go ukrywać albo po prostu mniej pracują. Jeśli idą w dół, dochód zadeklarowany do opodatkowania rośnie. Odwrócone „U” ilustruje fakt, że istnieje taki poziom w skali opodatkowania, do którego podnoszenie danin nie ogranicza dochodu deklarowanego w stopniu, który zniwelowałby wpływy uzyskane z wyższych stawek. W momencie gdy przekroczymy ten poziom, każda kolejna podwyżka obciążeń fiskalnych będzie redukować bazę podatkową, obniżając wpływy budżetowe – tłumaczy ekonomista Dan J. Mitchell z Cato Institute, jeden z najzagorzalszych dziś obrońców słynnego wykresu.

Ekspert przyznaje, że krzywa Laffera nie jest sama w sobie argumentem za obniżaniem podatków. Nie wynika z niej, że mniejsze obciążenia zawsze przekładają się na wzrost rządowego przychodu. Dzieje się tak wyłącznie wtedy, gdy wyjściowe opodatkowanie przekracza punkt maksymalizujący wpływy (nazwijmy go punktem M). Jeśli tak nie jest, to obniżki danin publicznych będą prowadzić do obniżki wpływów. Z teorii Laffera wynika więc też wprost, że jeśli opodatkowanie znajduje się po lewej stronie od M, istnieje przestrzeń do bezpiecznego dla budżetu państwa podnoszenia obciążeń.

Z tych powodów właściwie rozumiana krzywa Laffera w skali globu może służyć równie dobrze zwolennikom obniżania, co zwolennikom podwyższania podatków. W pracy „Jak daleko od równi pochyłej?” ekonomiści Mathias Trabandt i Harald Uhlig dochodzą do wniosku, że wpływy fiskalne w USA można zwiększyć o 30 proc. dzięki zwiększeniu opodatkowania pracy i o 6 proc. dzięki podniesieniu podatków od dochodu kapitałowego. W tej samej pracy czytamy, że kraje takie jak Dania czy Szwecja z kolei zwiększyłyby wpływy, obniżając podatki kapitałowe.

Karykatura polityczna

Większość tych, którzy z ekonomią mają styczność zaledwie epizodyczną, tego wszystkiego po prostu nie wie. Ba, krzywą Laffera kojarzą automatycznie z neoliberalizmem i szybko uznają za szkodliwy wymysł. Jak na ironię, z winy populistycznych polityków oraz niedoinformowanych dziennikarzy utarło się sądzić, że wykres uzasadnia wyłącznie obniżki podatków – bo w ich wyniku wzrosną wpływy do budżetu. A cięcia same siebie sfinansują. I że jest tak zawsze, wszędzie, bez względu na kontekst. – To piramidalna bzdura i przeinaczenie. Tak się dzieje może w 2 proc. przypadków. Niestety, trudno wbić do głowy politykom takie niuanse. Oni potrzebują prostych narzędzi retorycznych – śmieje się Mitchell. Historia popularności krzywej Laffera jest tu idealną ilustracją. Gdy amerykański ekonomista narysował ją Cheney’owi, ten natychmiast uznał, że ma ona olbrzymi potencjał demagogiczny i pobiegł z nią do Donalda Rumsfelda, ówczesnego szefa gabinetu prezydenta Forda.

Od tamtej chwili krzywa Laffera stała się karykaturą samej siebie, służąc za teorię legitymizującą doraźne i nie zawsze przemyślane posunięcia polityczne. Już w pierwszej połowie 1975 r. administracja Forda ogłosiła obniżki danin, twierdząc, że poziom opodatkowania w USA znajduje się po prawej, czyli tej niekorzystnej stronie litery „U”. Nie istniały wprawdzie żadne badania, które potwierdzałyby taką tezę, ale co z tego? Gospodarka była w recesji, a Ford chciał pokazać, że robi coś, by ją zwalczać. Tym czymś było m.in. obniżanie podatków, co miało wzmocnić popyt konsumencki. W wyniku aktywności biznesowego lobby zmiany poszły dalej niż chciał prezydent. Wbrew jego planom nie zredukowano też wydatków. Wszystko to razem wzięte skutkowało spadkiem przychodów budżetu. Co krzywej Laffera zaszkodziło jedynie na krótko.

Walczak: Wszyscy mamy w sobie cząstkę disco polo [WYWIAD] >>

W sierpniu 1981 r. jego teoria wróciła do łask za sprawą prezydenta Ronalda Reagana, gdy posłużyła mu do uzasadnienia pakietu istotnych reform podatkowych (np. najwyższy próg obniżono z 70 do 50 proc.). Trzy lata wcześniej Jude Wanniski, wpływowy komentator „The Wall Street Journal”, zafascynowany Lafferem, opublikował książkę „The Way the World Works”, w której zaprezentował fundamenty tzw. ekonomii podaży opartej na – skądinąd słusznym – założeniu, że to nie popyt, a produkcja nowych towarów i usług jest źródłem rozwoju gospodarczego. Należy więc robić wszystko, by ją ułatwić – m.in. ograniczać regulacje i zmniejszać podatki. I tak właśnie robił Ronald Reagan, zdeklarowany zwolennik ekonomii podaży (z tego powodu nazywa się ją „reaganomiką”). Z jakim skutkiem dla budżetu USA? W ciągu czterech lat od wprowadzenia cięć wartość pobieranych podatków spadła o 13 proc.

Krzywa Laffera niewątpliwie stanowiła też inspirację do obniżek obciążeń fiskalnych wdrożonych przed rokiem przez prezydenta Donalda Trumpa. Dlaczego niewątpliwie? Laffer był doradcą Trumpa w trakcie kampanii wyborczej i jest oficjalnym współautorem reform podatkowych. Wprawdzie Amerykanie zaoszczędzili dzięki nim ok. 1,5 bln dolarów, ale wpływy do budżetu spadły o niemal 3 proc. Czyżby obserwacja Laffera, choć prawdziwa, w praktyce politycznej przynosiła wyłącznie szkody? Zanim odpowiemy, dodajmy dla równowagi, że historia obfituje także w przypadki, które potwierdzają działanie mechanizmu opisanego przez Laffera. Do klasycznych przykładów należy seria cięć podatków w USA między 1921 a 1926 r., gdy najwyższe progi obniżono z ponad 70 do 25 proc. Mimo to wpływy fiskusa rosły i w 1929 r. były o niemal 50 proc. wyższe niż w 1921 r. Co oznacza, że reformy przesunęły wysokość opodatkowania w lewą, korzystną stronę krzywej. Z kolei opodatkowanie alkoholu ma dziwną tendencję do przebywania po prawej stronie krzywej Laffera. Nie ma chyba kraju na Zachodzie, który choć raz nie przeholował z akcyzą, doprowadzając do obniżki wpływów z tej daniny. I Polska ma tu własne doświadczenia: najpierw za rządów Jerzego Buzka akcyza rosła, a wpływy z niej malały, a potem (od 2000 r.) malała, a wpływy z niej rosły.

Gospodarka, głupcze!

Czy da się jednak wyliczyć ów maksymalny punkt opodatkowania, powyżej którego wpływy budżetowe maleją – punkt M? Może gospodarka jest zbyt złożona i dynamiczna? Może po prostu się nie da, a zatem błędy w ustalaniu wysokości stawek podatkowych muszą się zdarzać?

Faktycznie – precyzyjne wskazanie punktu M jest trudnym, być może niewykonalnym zadaniem, o czym świadczą różnice w szacunkach podawanych przez rozmaitych ekonomistów. Emmanuel Saez z Uniwersytetu Kalifornijskiego w Berkeley (który często publikuje wspólnie z Thomasem Pikettym) wylicza, że dla USA punkt M to nawet 69 proc. Podobnie Brad De Long z tej samej uczelni widzi go na poziomie 70 proc. albo i więcej. Ale już Stephen Moore, znany z łamów „The Wall Street Journal” i – dawniej – szefowania reaganowskiej komisji prywatyzacyjnej, szacuje, że punkt M oscyluje pomiędzy stawkami podatku na poziomie 40 i 50 proc. Są też tacy, którzy umiejscawiają go w okolicy 20 proc. W praktyce rządy szukają punktu M „empirycznie”, metodą prób i błędów, podnosząc podatki do momentu, w którym wpływy budżetowe zaczynają spadać, czyli dokręcając śrubę fiskalną do oporu.

Co by jednak było, gdyby dało się wyliczyć punkt M zawczasu, jeszcze przed wprowadzeniem reformy podatkowej? Jego przekroczenia unikałby wówczas każdy racjonalny polityk. A jednocześnie dążyłby do tego, aby dokładnie w punkcie M znajdowały się stopy podatkowe. Efekt? Budżet może i pękałby w szwach (chwilowo), ale dla gospodarki jako całości byłoby to szkodliwe. Punkt M to ten moment, gdy maratończykowi nogi odmawiają posłuszeństwa i upada na trasie biegu. Osiągnięcie go oznacza, że gospodarka już od dawna jest skrajnie sfiskalizowana i większych podatków nie zniesie. To punkt, powyżej którego ludzie przestają pracować, zaczynają ukrywać dochód albo emigrują. Im bliżej M jesteśmy, tym bardziej PKB maleje.

Greg Mankiw z Uniwersytetu Harvarda, autor jednego z najpopularniejszych podręczników do makroekonomii, tłumaczy: „Jeśli podniesiesz najwyższą stawkę podatkową z 35 proc. do, powiedzmy, 60 proc., wpływy wzrosną w krótkim terminie. Ale z czasem spowolni wzrost gospodarczy, więc dodatkowy przychód będzie spadał i w końcu spadnie poniżej wartości, którą osiągał przy niskich stopach podatkowych”. Martin Feldstein, również z Harvardu, podsumowuje krótko: to nie budżet, a „dochód narodowy jest celem samym w sobie. To on podnosi standard życia”. Dan Mitchell z Cato Institute przekonuje, by z powyższych względów zrezygnować z wąskiego, księgowego rozumienia krzywej Laffera i obok wpływów budżetowych wpisać w nią dynamikę PKB. Wówczas zadaniem ekonomistów stanie się znalezienie takiego punktu na krzywej, który spełnia dwa warunki: oferuje najwyższy możliwy wzrost PKB i zadowalające wpływy budżetowe. Znalezienie go oznacza zrzeczenie się przez rząd części możliwych zastrzyków podatkowych dla większej korzyści, tj. wzrostu gospodarczego. Być może rozumie to Donald Trump – ekonomiści zgadzają się, że cięcia podatków miały efekt stymulujący amerykańską gospodarkę.

Czy innych polityków stać na takie poświęcenie? Mitchell nie ma złudzeń. – Podatek prowzrostowy jest tak rzadki jak jednorożec, więc realistycznie rzecz biorąc, powinniśmy się skoncentrować na poszukiwaniu takiej wysokości opodatkowania, dzięki której uzyskamy wpływy wystarczające do sfinansowania potrzeb rządu o wielkości optymalnej dla wzrostu PKB – twierdzi ekonomista. Tu oczywiście zaczynają się schody, bo jak duży rząd jest rządem optymalnym dla wzrostu? Niektórzy powiedzą, że bardzo duży – zapewniający szeroki wachlarz usług publicznych i redystrybuujący dochody. Inni, że bardzo mały – zajmujący się wyłącznie wojskiem, policją i sądami. W realnej polityce wygrywają ci pierwsi, ale i oni są świadomi, że kapitał pozostający w rękach prywatnych jest zazwyczaj bardziej produktywny niż kapitał pozyskany przez państwo. To powinno pozwolić im zrozumieć, dlaczego należy trzymać się z dala od punktu M: im do niego bliżej, tym więcej zmarnowanego kapitału. Ci drudzy z kolei powinni uzyskać bodziec, by zamiast makiawelicznie cieszyć się z niskiej jakości usług publicznych, robić wszystko, żeby ją poprawiać. Z tej samej przyczyny – aby mniej kapitału publicznego uległo zmarnowaniu, a więc by PKB rósł szybciej. Właściwie rozumiana krzywa Laffera może więc w pewnym sensie godzić obie strony ekonomicznej debaty – liberałów i socjaldemokratów.

Laffer a sprawa polska

Jak to wszystko ma się do polskiego budżetu i gospodarki? Dlaczego twierdzę, że krzywa Laffera może je ocalić? To proste: jeśli premier Morawiecki zrozumie stojące za nią idee, z plątaniny polityk, które wprowadza, ma szansę stworzyć program odporny na scenariusz grecki.

Premier mógłby zapytać np., jak daleko od punktu M znajdują się podatki w Polsce. Odpowiedź pozornie jest łatwa: wciąż dość daleko, bo wpływy budżetowe z podatków takich jak PIT i CIT rosną. To teraz: dlaczego rosną? Prosta sprawa. Między innymi dlatego, że dzięki sprawnym działaniom uszczelniono system. Z krzywej Laffera wynika, że państwo właściwie nigdy nie pobiera 100 proc. nominalnego podatku, czyli na każdym progu opodatkowania pojawią się osoby, dla których będzie on z jakichś przyczyn zbyt wysoki i w efekcie ukryją dochód. Uszczelnianie systemu zmusza więc te osoby do jego ujawnienia. Zanim podatnicy ukrywający swój dochód odpowiednio zareagują (zmniejszą produkcję, wyemigrują, znajdą inne sposoby na powrót do szarej strefy czy optymalizację podatkową), minie sporo czasu. Dostosowanie ich zachowań do wysokości obciążeń nie jest przecież natychmiastowe i automatyczne. Obecny wzrost wpływów fiskalnych w Polsce może więc wynikać koniec końców właśnie z tego, że znajdujemy się w takim okresie dostosowania. Niewykluczone, że proces ten wkrótce wyhamuje i okaże się, że realny poziom podatków w Polsce jest znacznie bliżej punktu M, niż nam się to wydaje.

Weźmy teraz relację opodatkowania do wzrostu polskiego PKB – to, o czym mówi Mitchell. Jeśli jest ono zbyt wysokie, to może ów wzrost tłumić. I faktycznie wedle tych najbardziej wiarygodnych prognoz przyrost polskiego PKB w tym i w przyszłym roku zacznie hamować. Według KE w 2020 r. ma wynieść ok. 3,6 proc., podczas gdy w 2018 r. był równy 5,1 proc. To bardzo duży spadek, który każe również podejrzewać, że opodatkowanie w Polsce znajduje się zbyt daleko od punktu optymalnego dla rozwoju.

W tym świetle planowane przez rząd obniżanie podatków dochodowych można uznać za objaw zdrowego rozsądku. To poduszka bezpieczeństwa na wypadek, gdyby punkt M znajdował się zbyt blisko. Rozsądne nie jest już np. utrzymywanie drugiego progu podatkowego na poziomie niemal dwukrotnie wyższym niż pierwszy (32 proc.) i nakładanie na bogatych daniny solidarnościowej. Bogaci Polacy na tle najzamożniejszych mieszkańców Zachodu to zaledwie wyższa klasa średnia (ze 100 wyjątkami z listy najbogatszych „Forbesa”). W przypadku wielu z nich punkt M już został przekroczony – wystarczy sprawdzić, iluż przedsiębiorców wyemigrowało z Polski! W 2017 r. ukazał się raport Admiral Tax, firmy pomagającej zakładać biznes za granicą, z którego wynika, że 32 proc. przedsiębiorców rejestrujących działalność gospodarczą w innych krajach ucieka z Polski przed wysokimi daninami. Jeśli chcemy, by zamożni Polacy płacili więcej (w wartościach bezwzględnych i w proporcji do niezamożnych) należałoby więc rozważyć obniżenie im podatków do punktu po lewej od M na krzywej.

Z rozsądkiem nie da się także pogodzić dalszego wprowadzania sztywnych wydatków w rodzaju 500 plus na pierwsze dziecko. Jeśli przeanalizować historyczne przyczyny, dla których obniżki podatków nie działały jak powinny, to często były nimi właśnie braki równoległych i odpowiednio dużych cięć transferów socjalnych. Tak było zarówno za prezydenta Forda, jak i Reagana. Mechanizm jest dość prosty. Dodatkowe transfery socjalne zwiększają w długim terminie – na co zwróciła uwagę Polsce ostatnio Komisja Europejska – relację wydatków do PKB, uniemożliwiają ograniczanie długu i w końcu prowadzą do podwyżek podatków. Dodatkowe przychody z VAT (większa konsumpcja) i kolejna tura walki z oszustami skarbowymi nie wystarczą. Zresztą już dzisiaj przychody z VAT spadają.

To właśnie przez te nowe, sztywne wydatki dzień wolności podatkowej wypada w tym roku dwa dni później niż w ubiegłym – na opłacenie budżetu pracujemy 158 dni. Strumyczek z pieniędzmi podatników może wyschnąć, a nowe zobowiązania zostaną. I co wtedy? Znów będziemy się zadłużać do granicy 55 proc. PKB? Tylko kto wówczas udzieli kredytu krajowi, którego gospodarka spowalnia? Rząd PiS powinien dzisiaj – obok śmiałych propozycji podatkowych i socjalnych – zaprezentować równie śmiałe propozycje oszczędności budżetowych. Taka to prosta nauka z krzywej. Niestety, jak na razie takich propozycji brak.