Władza publiczna może czynić tylko tyle, na ile przepisy jej pozwalają. Obywatele, w tym przedsiębiorcy, mogą zaś robić wszystko to, czego prawo nie zabrania. Ta – wydawałoby się – oczywista zasada jednak przez wiele lat nie obejmowała polskich przedsiębiorców. Jej wpisanie do ustawy – Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 646 ze zm.), stanowiącej trzon Konstytucji biznesu, miało w ocenie Ministerstwa Przedsiębiorczości i Technologii polepszyć byt prowadzących działalność. Większość przedsiębiorców jednak krytykowała pomysł, twierdząc, że nic się nie zmieni. I że sądy oraz urzędnicy nadal będą poszukiwali szczegółowych regulacji, zamiast powołać się na ogólną zasadę.

– Przyznaję, że nie wierzyłem, iż zasada „co nie jest zabronione, jest dozwolone” przyjmie się w orzecznictwie. Tymczasem uznał ją już Naczelny Sąd Administracyjny, i to zaledwie pół roku po wejściu w życie ustawy. Jestem mile zaskoczony – wskazuje Arkadiusz Pączka, dyrektor centrum monitoringu legislacji w Pracodawcach RP oraz sekretarz Rady Dialogu Społecznego.

Początek i koniec

Sprawa zawisła przed NSA dotyczyła gospodarki odpadami. Pewien przedsiębiorca był wpisany do planu gospodarki odpadami dla województwa na lata 2012–2017. Poczynił w związku z tym istotne inwestycje. W planie na lata 2018–2023 zabrakło jednak dla niego miejsca. W praktyce oznaczałoby to, że musiałby zamknąć stworzone niedawno składowisko odpadów. Przedsiębiorca postanowił więc zaskarżyć uchwałę sejmiku województwa do sądu. Przed wojewódzkim sądem administracyjnym przegrał. Skarga kasacyjna okazała się jednak zasadna. NSA podkreślił, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której ktoś zakłada biznes, by potem musiał go zamykać – gdy nie ma ku temu podstawy prawnej, a ograniczenie swobody wynika jedynie z decyzji podjętej przez lokalny organ administracji.

„Na podstawie obowiązującego art. 8 Prawa przedsiębiorców przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa. Przedsiębiorca może być obowiązany do określonego zachowania tylko na podstawie przepisów prawa” – wskazał w uzasadnieniu postanowienia uchylającego orzeczenie WSA i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania sąd kasacyjny.

Zaznaczył, że przedmiotem wolności działalności gospodarczej jest nie tylko podejmowanie decyzji o jej rozpoczęciu, lecz także następnie jej wykonywanie oraz zakończenie działalności, gdy ustanie wola jej prowadzenia. A skoro tak, to podejmowanie przez sejmik województwa wiążących uchwał skutkujących – z mocy stosownej delegacji ustawowej – faktycznym ograniczeniem możliwości wykonywania działalności gospodarczej przez określone podmioty, nie może być postrzegane inaczej niż jako ograniczenie tym podmiotom możliwości wykonywania przysługujących im uprawnień, wynikających z przepisów prawa. Zarazem ani sejmik, ani sąd nie znalazły żadnego przepisu prawa, który mógłby prowadzić do tak daleko idącego skutku jak zamknięcie składowiska odpadów.

Rozpowszechnianie dobra

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił również, że istnienie interesu prawnego do złożenia skargi przedsiębiorcy mogą wywodzić wprost z art. 8 prawa przedsiębiorców.

– Interes prawny dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu wyznaczonej normami prawnymi, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione. Wobec tego ustawowe, a nawet konstytucyjne, uprawnienie podmiotu do swobodnego prowadzenia wybranej przez siebie działalności gospodarczej zgodnie z obowiązującymi przepisami stanowić będzie o istnieniu interesu prawnego tego podmiotu wywodzonego z tych norm – wyjaśnił NSA.

Cezary Kaźmierczak, prezes Związku Przedsiębiorców i Pracodawców, nie kryje radości z wydanego postanowienia. Ekspert uważa, że już od pewnego czasu widać poprawę w orzecznictwie sądów administracyjnych wynikającą z korzystnego dla biznesu orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE.

– Gdyby przyjęła się w sądach administracyjnych także Konstytucja biznesu, byłoby naprawdę nieźle. Zawsze będą się zdarzały przypadki, w których urzędnicy będą działali niezgodnie z przepisami, będą gnębili biznes. Ważne, by przedsiębiorcy mieli poczucie, iż mogą liczyć na szybkie i uczciwe postępowanie sądowe – argumentuje prezes związku.

Arkadiusz Pączka dodaje, że w interesie wszystkich przedsiębiorców jest informowanie o wydanym orzeczeniu w trakcie prowadzenia sporów przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi. Ważne jest bowiem to, by orzeczenie NSA nie zostało uznane za jakiś czas za jednorazowy wypadek przy pracy, lecz by się utrwaliło w orzecznictwie.

– Wojewódzkie sądy administracyjne chętnie podążają tropem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Muszą jednak znać uniwersalną argumentację przywołaną w tej sprawie. Dlatego informujmy o niej szeroko – apeluje Pączka. 

orzecznictwo

Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 3297/18. www.serwisy.gazetaprawna.pl/orzeczenia