Polski rząd w lipcu tego roku wydał na „nabycie netto finansowych aktywów innych niż środki pieniężne” ponad 5 mld zł – wynika z danych zamieszczonych w ostatnim Biuletynie Statystycznym GUS.
Reklama
Wydatki na obsługę długu publicznego w 2018 r. / Dziennik Gazeta Prawna
W połowie sierpnia po publikacji danych o wykonaniu budżetu za pierwszych siedem miesięcy tego roku ekonomiści i analitycy bankowi zachodzili w głowę, dlaczego według rządowego raportu w lipcu Ministerstwo Finansów zapłaciło aż 12 mld zł z tytułu obsługi długu publicznego. Według dostępnych publicznie harmonogramów w tym miesiącu przypadały spłaty odsetek – ok. 7 mld zł. Różnica między tym, czego można było oczekiwać, a faktycznymi danymi była spora. Sprawa była tym bardziej ciekawa, że akurat w budżecie państwa po kilku miesiącach nadwyżek pojawił się deficyt. A gdyby nie te dodatkowe koszty obsługi długu, nadal byłaby nadwyżka.

Płacenie z wyprzedzeniem

Wśród osób bardziej podejrzliwych mogło się pojawić pytanie, czy resort finansów nie wykreował deficytu celowo, choćby po to, żeby za jego pomocą hamować wydatkowe zapędy różnych ministerstw w czasie konstruowania projektu budżetu na rok 2019. Jednak nawet jeśli tak nie było, to i tak sama sprawa rozbieżności i tego, skąd się ona wzięła, jest interesujaca.

Reklama
Odpowiedź na to, co się stało w budżecie w lipcu, przynosi opublikowany niedawno Biuletyn Statystyczny GUS. Wynika z niego, że Ministerstwo Finansów w lipcu wydało na odsetki 6,815 mln zł, ale także wydało 5,171 mln zł na „nabycie netto finansowych aktywów innych niż środki pieniężne”. Chodzi o skomplikowane instrumenty finansowe, dzięki którym Ministerstwo Finansów może spłacać odsetki od długu publicznego z wyprzedzeniem – niejako na zapas.
Po zsumowaniu obu liczb otrzymujemy kwotę 11,99 mld zł. Zaksięgowany w budżecie wydatek na obsługę długu publicznego w lipcu (11,66 mld zł) jest już bliższy tej kwocie niż wartości samych zapłaconych odsetek.
Podobnie sprawa wyglądała w poprzednich miesiącach tego roku. W czerwcu na odsetki wydaliśmy tylko 0,9 mld zł, ale koszt obsługi długu w budżecie sięgnął 2,6 mld zł. W maju relacja była podobna: 1 mld zł odsetek i 2,5 mld zł kosztów. Za to w kwietniu różnica była w drugą stronę: koszty obsługi długu w tym miesiącu wyniosły 3,4 mld zł, ale wydatek na odsetki sięgnął aż 4,35 mld zł. Akurat wtedy kwota „nabycia netto finansowych aktywów innych niż środki pieniężne” była ujemna. To możliwe, bo skoro jest to nabycie „netto”, to składa się na to różnica między wartością aktywów, które resort finansów w danym miesiącu kupuje i sprzedaje.
Widać wyraźnie, że od kilku miesięcy kwoty księgowane w budżecie państwa jako wydatki na obsługę długu publicznego są bardziej zbliżone do wydatków na odsetki uzupełnionych o transakcje aktywami finansowymi niż do wydatków obejmujących tylko same odsetki. Według danych prezentowanych przez GUS (a pochodzą one z resortu finansów), od początku roku do końca lipca, rząd z tytułu obsługi długu publicznego zaksięgował 25,3 mld zł, ale na odsetki od długu wydał w tym czasie tylko 18,4 mld zł.
Zapytałem kilku ekonomistów pracujących w dużych bankach o to, co może kryć się za tym nabyciem netto aktywów finansowych. Większość odpowiedzi sprowadza się do tego samego: chodzi o to, że rząd czasami płaci odsetki od obligacji z wyprzedzeniem. Czyli niejako na zapas. Dzięki temu może na przykład unikać spiętrzeń wydatków w niektórych terminach, bo może je sobie rozkładać na wiele miesięcy.
Wcześniejsza spłata odsetek nie płynie jednak do finalnego odbiorcy, czyli posiadacza obligacji, ale do podmiotu trzeciego – banku, który zawiera z resortem transakcję swapową (IRS – interest rate swap). Swap z punktu widzenia ministerstwa jest właśnie „aktywem finansowym innym niż środki pieniężne”. Wydatek związany z taką transakcją jest klasyfikowany jako obsługa długu publicznego, bo de facto jest on ściśle związany z tą obsługą. Posiadacz obligacji skarbowych, od których należne są odsetki, dostanie je we właściwym terminie, ale rząd wydatki z tym związane ponosi wtedy, kiedy chce, dzięki swapom. Kiedy ostateczny odbiorca dostaje odsetki, transakcja swapowa z bankiem ulega rozwiązaniu.

Wyniki zależne od woli

Wszystko to jest legalne, więc nie wynika z tego żaden skandal ani sensacja. Ale wynika coś innego.
Powinniśmy przestać przywiązywać się do wartości informacyjnej, jaka płynie z comiesięcznych danych o wykonaniu budżetu. Przyzwyczailiśmy się, że na podstawie tych danych możemy wyciągać wnioski dotyczące bieżącego stanu finansów publicznych. Szeroka publiczność, z politykami na czele, od lat przykłada do danych o wynikach bud żetu sporą wagę – jeśli deficyt się pogłębia, to trąbimy na alarm, wieszcząc fiskalną katastrofę. Kiedy pojawia się nadwyżka, sympatycy rządu pękają z dumy, widząc w niej dowód wyższości nad poprzednikami (którzy mieli tylko deficyty) itd.
To przywiązanie do wnioskowania z bieżących wyników budżetu państwa wciąż jest popularne nawet pomimo tego, że już dobrych kilka lat temu ówczesny minister finansów Jacek Rostowski bardzo skutecznie przerzucał deficyt z bud żetu na przykład do ZUS, dzięki czemu mógł pokazywać, że dziura w budżecie się zmniejsza. Ale w całym sektorze finansów publicznych dzięki temu dziura się nie zmniejszała, bo sektor finansów publicznych składa się i z budżetu państwa, i z ZUS (oraz budżetów samorządowych, NFZ i paru innych drobiazgów). Sam deficyt budżetu nie mówi więc wszystkiego o ogólnym stanie finansów publicznych. A wynik całego sektora finansów publicznych jest ważniejszy także dlatego, że rozlicza nas z niego Unia Europejska. Sęk w tym, że danych o całym sektorze nie dostajemy co miesiąc, tak jak tych dotyczących budżetu państwa. Wyciągając wnioski z danych o budżecie, każdy więc sobie nieco ułatwia życie. Tyle że to ułatwianie może prowadzić na manowce.
Parę lat temu okazało się, że rząd może sobie dość swobodnie „dostrajać” wykazywane w budżecie dochody z podatku VAT. Jest to możliwe, ponieważ to, co widać w budżecie, to wpływy z podatku minus zwroty tego podatku należne przedsiębiorcom. Rząd nie kontroluje tego, ile podatku wpłacają firmy, ale kontroluje to, w jakim tempie dokonuje zwrotów. Może w dowolnym momencie podjąć decyzję o ich przyspieszeniu – wtedy firmy zamiast czekać 25 czy 60 dni na pieniądze, dostają je już po kilku dniach. Efekt budżetowy jest taki, że dochody z VAT maleją, bo są pomniejszane większą kwotą zwrotów. Za to w momencie, w którym rząd przestaje przyspieszać zwroty, dochody budżetowe z VAT mogą być rekordowo duże. Bo akurat w tym momencie nie ma żadnych zwrotów, gdyż dokonano ich już wcześniej, a do kolejnych można się zabrać za kilkadziesiąt dni.
W ten sposób Ministerstwo Finansów w grudniu 2016 r. „pogorszyło” sobie wynik budżetu za rok 2016, zyskując dzięki temu lepsze wyniki budżetu w roku 2017. Nie ma w tym nic złego, ale to sprawia, że dochody bud żetowe z VAT raportowane co miesiąc wcale nie muszą wiernie odzwierciedlać koniunktury w gospodarce. To, że nagle są mniejsze, nie musi oznaczać, że zaczął się kryzys. A w związku z tym, że własnie VAT jest kluczowym elementem całej strony dochodowej budżetu, to to samo można powiedzieć generalnie o całych dochodach budżetowych.
Teraz okazuje się, że także strona wydatkowa, poprzez możliwe manipulacje kwotą wydatków na obsługę długu publicznego, może podlegać korektom zależnym od woli ministerstwa. Nie są więc to liczby, które można by traktować jak obiektywne dane statystyczne.
Oczywiście na dłuższą metę wszystkie te przesunięcia – i w przypadku VAT, i w przypadku kosztów obsługi długu – się wyrównują. Ale jeśli chodzi o comiesięczne dane budżetowe, to trzeba się przyzwyczaić do tego, że nie mówią one wiele ponad to, co resort finansów zdecydował się zaksięgować w danym miesiącu. Można je „dostrajać” i od strony dochodów, i od strony wydatków. A w związku z tym nie są już miernikiem koniunktury w gospodarce ani wskaźnikiem kondycji finansów publicznych.
Kiedy dochody z VAT maleją, to nie oznacza jeszcze, że zaczął się kryzys