Subskrybuj nas na Youtube
Znów dużo mówi się o deregulacji, która miałaby oczyścić korporacje zawodowe z patologii. Jednak otwarcie drzwi dla wszystkich nie jest dobrym pomysłem.
/>
Ostatnie tygodnie to powrót do dyskusji o roli państwa w gospodarce. A to za sprawą dwóch ustaw. Pierwsza – tzw. apteka dla aptekarza, nowelizacja prawa farmaceutycznego – została już podpisana przez prezydenta. Druga – tzw. taksówka dla taksówkarza – jest właśnie poddana konsultacjom.
To, co je łączy, to zdecydowana ingerencja państwa w rynek. W przypadku prawa farmaceutycznego konsekwencją nowych regulacji będzie to, że nowe placówki będą mogły otwierać wyłącznie osoby z wykształceniem farmaceutycznym. Na dodatek jedna osoba będzie mogła mieć co najwyżej cztery apteki. To cios w duże sieci, często z zagranicznym kapitałem. Z kolei ustawa dla taksówkarzy ma być uderzeniem w Ubera oraz nowoczesne platformy usługowe działające na podobnej zasadzie jak ta amerykańska. W tym przypadku prawodawca nie chce rynku domknąć, lecz ustawowo narzucić zrównanie wymogów stawianych taksówkarzom i uberowcom.
Te dwa rozwiązania wystarczyły, by zawrzało. Niemal każdy polityk i publicysta zabiera w tej sprawie głos. Bo nie chodzi wcale o aptekarzy i taksówkarzy, lecz o to, czy państwo powinno wzmacniać zawodowe kasty. Zdaniem jednych – jak najbardziej. Jednak zdaniem większości – absolutnie nie, bo jest to ze szkodą dla konsumentów.
Nie wpuszczać rekinów
Katowice, lokalna apteka istniejąca od 20 lat. Prowadzi ją pan Wojciech. Niektórzy czytelnicy mogą go pamiętać. Rozmawialiśmy z nim w lutym na temat tego, jak wygląda rynek farmaceutyczny. I czy słusznie ustawodawca chce go reformować. Powiedział wówczas – idąc pod prąd – że problemy rodzimego aptekarstwa wynikają głównie z tego, iż przeciętny jego kolega po fachu uważa, że „należy mu się za sam fakt bycia Polakiem”. Ale żeby coś zrobić, aby przyciągnąć do siebie klienta – to już niekoniecznie mu się chce. – Nie założą strony internetowej, nie wynegocjują lepszych cen z hurtownią, bo przecież farmaceucie negocjowanie nie przystoi, nie wsłuchają się w głos pacjentów, którzy mówią, co by chcieli kupić, a potem narzekają, że ludzie nie przychodzą. Nie przychodzą, bo nie mają po co – tłumaczył wówczas.
Dziś deklaruje, że zdania nie zmienił. Ale podkreśla, że to, iż aptekarze dają niewiele z siebie, nie oznacza, że państwo powinno postawić na polskiej farmacji krzyżyk. – Krytykowanie grupy zawodowej, która się rozleniwiła, jest słuszne. Ale wyciąganie z tego wniosku, że należy się jej pozbyć poprzez wzmocnienie globalnych koncernów, to absurd. Rozumiem tych, którzy widzą szklankę do połowy pustą, a nie pełną. Ale wiara w poprawę jakości obsługi pacjenta poprzez wpuszczenie do stawu dwóch rekinów to skrajna naiwność – twierdzi farmaceuta. I dodaje, że jedyna wątpliwość, którą ma, polega na tym, czy po pożarciu mniejszych rekiny wezmą się za siebie, by pozostał jeden, czy też będą jedynie złowrogo się na siebie patrzeć.
Rynek farmaceutyczny to wdzięczny przykład. Argument przeciwników apteki dla aptekarza opiera się na tym, że pacjenta interesuje przede wszystkim niska cena. I państwo jako regulator powinno zmierzać w tym kierunku, by zadowolić pacjenta. A skoro ważny jest koszt, należy możliwie najszerzej rynek otworzyć. Więcej podmiotów to większa konkurencja. Zacięta rywalizacja da niższe ceny. To argument, któremu nie zaprzeczają nawet ci, którzy gdy tylko usłyszą słowo „deregulacja”, wykrzywiają twarz w grymasie. Rzecz w tym, że ich zdaniem to podejście krótkowzroczne. W efekcie przynoszące więcej szkód niż pożytku.
– Mówienie, że deregulacja zawsze jest korzystna, to nieprawda. W momencie, w którym najwięksi na rynku zdominują mniejszych, zaczną tworzyć monopole. A żaden monopolista nie ma interesu w tym, żeby oferować coś tanio, skoro może drogo – wyjaśnia Filip Konopczyński, członek zarządu Fundacji Kaleckiego, think tanku specjalizującego się w polityce gospodarczej.
Taki model – powracając do rynku aptecznego – zaistniał w Norwegii. Najwięksi przedsiębiorcy najpierw wyeliminowali mniejszych, stosując dumpingowe ceny. Następnie tych większych. A wtedy postanowiono sobie odbić lata, gdy trzeba było ostro rywalizować. Ceny poszybowały, a pacjenci – choć na tle innych mieszkańców Europy majętni – zaczęli domagać się interwencji państwa. Ta po pewnym czasie nastąpiła. Choć sieci apteczne na całej operacji i tak wiele zyskały, mimo dokładania do interesu przez lata.
Krytykująca teraz ustawę apteka dla aptekarza Platforma Obywatelska jeszcze dwa lata temu, posiłkując się właśnie przykładem norweskim, biła na alarm, że nie można pozwolić na zdominowanie polskiego rynku farmaceutycznego przez sieci. – Niektórzy mają interes w tym, aby za kilka lat w Polsce pozostały dwie, trzy wielkie sieci mające 90 proc. udziałów w rynku. Problem polega na tym, że gdyby to nastąpiło, ci przedsiębiorcy byliby w stanie nawet szantażować rząd na zasadzie: albo coś dostaniemy, albo zamykamy wszystkie nasze placówki w Polsce – wskazywał w 2015 r. poseł PO Rajmund Miller.
Kasta taksówkarska działa w innej sytuacji. Zawodowi kierowcy walczą z amatorami z Ubera. Powód jest oczywisty: ci drudzy odbierają im znaczną część zarobku. I znów wielu mówi, że bardzo słusznie. Bo skoro Uber jest tańszy, to uderzanie w jego sposób działania przez państwo to szkodzenie bardziej konsumentom niż amerykańskiej korporacji.
Rzecz w tym, że korporacje taksówkarskie i Uber działają w Polsce na zupełnie innych zasadach. Taksówkarze posiadają licencje, ubezpieczenie, przeszli egzamin z topografii miasta, wiadomo, że są niekarani. Wreszcie: płacą podatki i odprowadzają składki. W przypadku Ubera gwarancje wynikają z wewnętrznej polityki firmy, a nie obowiązujących przepisów. W świetle prawa kierowca jeżdżący z aplikacją Ubera musi spełnić o wiele mniej wymogów niż taksówkarz. Trudno się więc dziwić, że oferuje usługę taniej.
Stąd gdy pojawiają się głosy, że państwo nie powinno pokazywać czerwonej kartki tym przedsiębiorcom, których model biznesowy pozwala na zaoferowanie niższych cen konsumentom, warto pamiętać, że to nie cel regulatora, lecz co najwyżej skutek. Państwo nie powinno bowiem organizować wyścigu na 100 metrów i pozwalać, by jeden z jego uczestników rozpoczynał bieg od 40 metra. Zachwycanie się wówczas pobitym rekordem świata, choć przy aplauzie widzów zgromadzonych na stadionie, jest ułudą. Powodów do radości nie mają inni uczestnicy biegu, którzy byli bez szans. A widzowie, już po ochłonięciu, dostrzegą, że coś było nie tak. – Nie widzę żadnego powodu, aby przedsiębiorcy działający w tym samym sektorze byli różnie traktowani. Państwo nie może dopuszczać do sytuacji, gdy taksówkarze muszą dysponować licencją, przedstawiać zaświadczenie o niekaralności, odprowadzać podatki i składki, podczas gdy zagraniczna korporacja nie realizuje tych wymogów i powszechnie głosi, że oferuje usługę tańszą – przekonuje Filip Konopczyński. Nie należy więc mylić zrównywania szans na rynku z tłamszeniem konkurencji. Ta jest bowiem wolna nie wtedy, gdy każdy może stosować wszelkie odpowiadające mu zasady, lecz gdy zasady gry dla wszystkich są tożsame.
Po co równać w dół
W kontekście tych dwóch ustaw pojawia się pytanie: czy wymogi stawiane przedsiębiorcom powinny być zrównywane w górę, czy też w dół. Innymi słowy, czy lepiej, by Uber musiał spełnić normy stawiane korporacjom taksówkarskim, czy też właściwsze jest, by taksówkarze zostali zwolnieni z szeregu obostrzeń. Tu nie ma jednej odpowiedzi.
Doktor Marek Suchar, psycholog z Uniwersytetu SWPS w Sopocie, zaznacza, że nie można dziwić się poszczególnym grupom zawodowym, które lobbują za zaostrzaniem wymogów. – Tak już jest, że zanim ktoś wejdzie na dany rynek, będzie orędownikiem liberalizacji zasad. Gdy już się na nim znajdzie, opowiadał się będzie za jego zamknięciem. Każdy z nas wolałby rywalizować o klienta z dwoma konkurentami niż z dwudziestoma – wskazuje. Tyle że zdaniem dr. Suchara regulator musi dawać odpór tym oczekiwaniom. I na chłodno ocenić, w których przypadkach wprowadzenie barier jest zasadne. – Oczywiste jest, że nie chcielibyśmy trafić do lekarza dentysty, który zrobi nam krzywdę. I nie pocieszy nikogo z nas argument, że możemy drugi raz do niego nie przyjść – mówi Suchar. – Ale już nie widzę żadnego racjonalnego powodu, by wymagać od zawodowych kierowców zdawania egzaminu z topografii miasta, skoro i tak już większość z nich ma GPS w samochodzie – dodaje.
Czy da się więc w związku z tym znaleźć jakiś mianownik, pozwalający na ocenę, która bariera jest potrzebna, a która nie? Marek Suchar uważa, że jedynym ograniczeniem powinien być wymóg posiadania wykształcenia. W ten sposób z jednej strony państwo może zadbać o to, żeby nasze zęby leczył ktoś, kto przynajmniej kilka lat tego się uczył, oraz by w sądzie w ważnej sprawie reprezentował nas profesjonalista. Z drugiej strony przyjęte zostają zobiektywizowane kryteria, które nie wspierają określonej grupy zawodowej dla samego wsparcia i nie powinny radykalnie wpłynąć na koszty ponoszone przez konsumentów.
Inaczej uważa z kolei Filip Konopczyński. Jego zdaniem pierwszorzędne jest to, by przedsiębiorcy funkcjonowali na równych zasadach. Drugorzędne – czy zrównywać wymogi będziemy w dół, czy w górę. – Choć moim zdaniem należy równać w górę. Nie ma nic złego w tym, że woził nas będzie kierowca jeżdżący bezwypadkowo, a nasze zęby leczył dentysta, który nie trzyma narzędzi stomatologicznych pierwszy raz w życiu. Powinniśmy patrzeć na jakość usługi, a reglamentacja dostępu do danego zawodu – o ile nie jest przesadna – może na tę jakość skutecznie wpływać – wskazuje ekspert.
Może też, co nie jest bez znaczenia, utrzymać niektórych specjalistów na rynku, co z punktu widzenia klientów może być korzystne. W ostatnich latach przekonał się o tym choćby każdy, kto chciał uszyć sobie buty. Jeszcze kilkanaście lat temu bez większego trudu możliwe było znalezienie dobrego szewca, który wykonał dla nas parę butów w cenie, w której można było kupić gorszy produkt w sklepie znajdującym się w hipermarkecie. Obecnie – gdy szewców jest mniej – uszycie butów to wydatek kilkukrotnie przekraczający koszt pary kupionej w sklepie. Poprzez wprowadzenie pełnej swobody na rynku regulator doprowadził do monopolizowania się rynku usług pokrewnych. I oczywiście zwolennik wszelkiej deregulacji może powiedzieć, że to efekt nie zaniechania, lecz tego, iż po prostu większość konsumentów po buty wolała pójść do galerii handlowej, niż je uszyć u profesjonalisty. I jakkolwiek to prawda, tak warto pamiętać, że zadaniem państwa jest dbanie nie tylko o większość konsumentów, lecz o ich ogół. Tym samym także o tych, którzy woleli chodzić do szewca.
To przecież działa
Ci, którzy mówią o potrzebie rozbijania kast, wskazują na brak samokontroli. Przekonują, że nie może być mowy o wyższej jakości oferowanych towarów lub usług dla konsumentów, gdyż w sytuacji zamkniętego rynku standardy są niskie. Dodatkowo często słyszymy, że „ręka rękę myje”, „kruk krukowi oka nie wykole”, „swój nie obciąży swego”. Tej narracji używają i obecnie rządzący, i zapalczywi publicyści. Różnią się jedynie tym, że ten sam argument stosują wobec różnych grup zawodowych. Przykłady?
Obecna władza polityczna formułuje wiele zastrzeżeń wobec sędziów i szeroko pojętego środowiska prawniczego. Sędziowie mają orzekać niezgodnie z prawem, adwokaci wikłać się w nieuczciwe biznesy, a notariusze oszukiwać ludzi. Remedium na te nieprawidłowości jest rozbicie kast. I jakkolwiek w przypadku rynku usług prawniczych niewłaściwe jest zdaniem regulatora otwarcie tych branż, tak konieczne jest ich przewietrzenie.
Tyle że te argumenty nie wytrzymują zderzenia z praktyką. Okazuje się bowiem, że samokontrola w środowisku prawniczym funkcjonuje przyzwoicie. I konsekwencje ponoszą nie tylko ci, którzy jawnie łamią prawo, lecz także ci, których zaufanie negatywnie wpływa na postrzeganie danej grupy. Widać to doskonale w statystykach. Na przykład wśród notariuszy, których łącznie w Polsce jest niewiele ponad 3 tys. (czyli to prawdziwa kasta), w 2015 r. wszczęto 60 postępowań dyscyplinarnych. I w 21 przypadkach skończyło się na nałożeniu kar na rejentów, z wykluczeniem z zawodu włącznie. W 2014 r. ukarano jeszcze więcej osób – aż 37 (przy czym wszczęto mniej postępowań, bo 52). Odpowiedzialność dyscyplinarna więc nie jest iluzoryczna. Taka by się stała dopiero w sytuacji szerokiego otwarcia dostępu do zawodu. Gdyby mógł do niego – czy któregokolwiek innego, gdzie to sąd dyscyplinarny sprawuje co do zasady nadzór nad prawidłowością wykonywania zawodu, jak np. u lekarzy – wstąpić niemal każdy, trudno przypuszczać, by rzecznicy dyscyplinarni i sędziowie podołali wyzwaniu. Gdyby zaś byli bardzo aktywni w prowadzeniu postępowań, pojawiłby się zarzut, że „kasta eliminuje tych, których nie chce”. I to byłoby postrzegane jako przejaw niepożądanej zdaniem wielu regulacji.
Pytanie brzmi, jaka jest alternatywa. Trudno za taką uznać otwarcie na oścież drzwi do zawodów regulowanych i przeniesienie postępowań dyscyplinarnych do sądownictwa powszechnego. Pojawiłoby się wówczas ryzyko, że państwowy aparat dążyłby do eliminowania niewygodnych dla niego jednostek. Zagrożenie to zaś wydaje się o wiele większe niż możliwość wystąpienia sytuacji, w której z takim zamiarem działają rzecznicy i sędziowie dyscyplinarni.
O patologiach szerzących się w kastach mówią też ich przeciwnicy niezwiązani z władzą: ekonomiści, publicyści etc. Szkodzić ma ograniczona konkurencja. Bo im więcej podmiotów na rynku, tym większa rywalizacja. A to przecież sprzyja konsumentom. Tyle że ostatnie lata to najlepszy dowód na to, że najskuteczniejsze w ochronie klientów są dobrze przygotowane i akceptowane przez rząd samoregulacje. Na niedawno zorganizowanej w redakcji DGP debacie poświęconej bezpieczeństwu konsumenta na rynku usług finansowych wiceprezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Dorota Karczewska przyznawała, że wielkim atutem branżowych samoregulacji może być to, iż są one w stanie wyprzedzać tworzone prawo. – Proces legislacyjny często trwa latami. Samoregulacje branżowe, których przyjęcie może być szybsze, to doskonałe rozwiązanie, by wypracować wspólne zasady zachowania. A jeśli będą one w porządku, to już po wejściu w życie nowych przepisów urzędnicy często po prostu uznają przyjętą przez przedsiębiorców praktykę za wzorzec postępowania – wyjaśniła Karczewska.
Skuteczność samoregulacji doskonale widać na przykładzie rynku pożyczkowego. Branża przez wiele lat zmagała się z ogromnym problemem PR-owym. Każda firma, niezależnie od przyjmowanych praktyk, była kojarzona z ulotkami wiszącymi na słupach i windykatorami z wygolonymi głowami. Firmy, które nie miały sobie nic do zarzucenia, postanowiły współpracować. Niezależnie od prywatnych interesów w wielu kwestiach mówią jednym głosem. Stawiają tamę pomiędzy sobą a tymi, którzy bazują na oszustwie. I powoli przekonują do siebie Polaków. Samoregulacja sprzyja więc jakości świadczonych usług. Ci zaś, którzy pozostają poza nią – bądź świadomie, bądź po prostu nie spełniają standardów – są wypychani na aut. W polskim prawie wykształciło się już orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym jeśli większość przedsiębiorców w danym sektorze przestrzega wspólnych reguł gry, to ich złamanie może zostać uznane za działanie sprzeczne z prawem. Nawet jeśli to nie wynika wprost z przepisów.
Orędownicy deregulacji chętnie przywołują badania naukowe przeprowadzane na amerykańskich uczelniach i powołują się na autorytet noblistów o wolnościowych poglądach. Tyle że od kilkunastu już lat świat podąża w przeciwnym kierunku. Pomysł doregulowania poszczególnych dziedzin gospodarki i wzmacniania zawodowych kast nie jest polskim pomysłem. Po pierwsze, wystarczy popatrzeć na politykę gospodarczą Unii Europejskiej. Ona od dawna już opiera się na regulowaniu zamiast deregulacji. Ktoś powie, że to powód słabości Wspólnoty. Ale w takim razie warto spojrzeć na Stany Zjednoczone. Tam również widoczny jest trend regulacyjny. Azja? Najsilniejsze gospodarki azjatyckie to władztwo państwa nad gospodarką.
– W światowej ekonomii w ostatnich latach upadło wiele dogmatów. Nikt rozsądny nie przekonuje już o jednoznacznym zbawiennym wpływie prywatyzacji, komercjalizacji i deregulacji. Nie opuszczamy więc świata, w którym dominują deregulacja wszystkiego i pozostawienie rynku całkowicie swobodnej konkurencji, bo taki świat nie istnieje. Proszę zwrócić uwagę na gospodarkę francuską czy niemiecką. Proszę popatrzeć na politykę Trumpa w USA. Polscy politycy czerpią wzorce z innych państw, ze światowej ekonomii. Nie wymyślają więc prochu – podkreśla Filip Konopczyński.
Wszystko ze względu na to, że na całym świecie politycy dostrzegają, że kapitał ma narodowość. I najlepiej, by była ona zbieżna z krajem, w którym tenże kapitał się znajduje. Powody są co najmniej dwa. Po pierwsze, gospodarka oparta na narodowości gwarantuje większą stabilność. Dlatego też – o czym powszechnie mówiono podczas największego obecnie kongresu gospodarczego w Polsce, Kongresu 590 – plan Morawieckiego oparty jest na wzmacnianiu polskich podmiotów. W razie poważnej recesji gospodarczej ważne jest to, by biznes pozostał w kraju. Doświadczenia ostatniego kryzysu ekonomicznego pokazują natomiast, że zagraniczny kapitał bardzo szybko opuszcza państwa, które wpadają w finansowe tarapaty. A tym samym te problemy się pogłębiają. O tym, że narodowość kapitału jest istotna, świadczyć może także fakt, że jest to jeden z istotniejszych elementów, na który zwraca uwagę Międzynarodowy Fundusz Walutowy przy ocenie wydolności ekonomicznej kraju ubiegającego się o pożyczkę. Dla „strażaków” z MFW jest to istotne właśnie dlatego, by uniknąć ryzyka wystąpienia reakcji łańcuchowej: państwo wchodzi w fazę kryzysu, więc zostaje opuszczone przez biznes, więc wchodzi w jeszcze poważniejszy kryzys.
Po drugie, istotny jest cel fiskalny. Globalne korporacje niechętnie odprowadzają podatki w krajach, w których prowadzą działalność. Mniejsi przedsiębiorcy, dysponujący mniejszymi możliwościami optymalizacji podatkowej, choćby wskutek przymusu – płacą. Tajemnicą poliszynela jest, że właśnie ten powód był jednym z najważniejszych w kontekście ustawy apteka dla aptekarzy. Analiza, którą przeprowadziło Ministerstwo Finansów, ujawniła, że sieci apteczne w Polsce nie płacą podatków. W 2013 r. stratę wykazały 392 podmioty z rynku farmaceutycznego. W 2015 r. już 536. Rynek wart rocznie 32 mld zł odprowadził w ramach CIT ledwie 33 mln zł. Większość – drobni farmaceuci.
Polskie przepisy i tak są w stosunku do rozwiązań przyjmowanych na Zachodzie liberalne. Najlepszy dowód: francuskie prawo Florange. Wprowadzono je w 2013 r. Nikt nie ukrywał, że uchwalono je po to, by rząd zachował kontrolę nad sektorem motoryzacyjnym, na którym rozpychali się Japończycy. Koncepcja prawa Florange opiera się na tym, że akcjonariusz, który od dawna posiada akcję, ma dwa razy mocniejszy głos z posiadanego waloru. Tak się zaś składa, że tym uprzywilejowanym akcjonariuszem w większości dużych spółek był i jest właśnie francuski rząd.
Na tym tle w 2015 r. rozgorzał spór dotyczący francuskiego koncernu motoryzacyjnego Renault. Japoński Nissan miał w nim taką samą liczbę akcji jak francuski rząd. Ten ostatni jednak dokupił walory. Na podstawie prawa Florange wzmocnił siłę swojego głosu do tego stopnia, że Japończycy pozostali bez jakiegokolwiek wpływu na działalność spółki. Wybuchła burza dyplomatyczna. Nissan wystosował apel do własnego rządu, by ten potraktował francuskich inwestorów w analogiczny sposób.
Sprawa ostatecznie ucichła, ale przepisy o wzmocnieniu długoterminowego zaangażowania zaczęły być utożsamiane z realizacją interesów państwa, a nie zainteresowanych losem spółki akcjonariuszy. Politykom to jednak w niczym nie przeszkadzało. – Prawo Florange przysłużyło się naszej gospodarce. Zostało już użyte ponad 100 razy, dzięki czemu udało się uratować tysiące miejsc pracy – stwierdził w październiku 2016 r. prezydent Francji François Hollande.
Ile krytycznych artykułów prasowych zostałoby napisanych i konferencji prasowych w Sejmie zwołanych, gdyby w Polsce chcieć wprowadzić analogiczne przepisy? Można przypuszczać, że więcej niż w przypadku apteki dla aptekarza i taksówki dla taksówkarza.
