Pierwsze uwagi Brukseli w sprawie polskich planów na sfinansowanie elektrowni na Pomorzu zapowiadają długie i trudne negocjacje warunków realizacji projektu. Według KE rząd powinien zacisnąć pasa i zostawić więcej miejsca siłom rynkowym.

rozwiń ›

W piątek Komisja Europejska opublikowała w całości grudniową decyzję otwierającą postępowanie notyfikacyjne dla elektrowni jądrowej w Lubiatowie-Kopalinie (gm. Choczewo). Dokument zawiera nieznane wcześniej szczegóły modelu wsparcia opracowanego przez Polskę oraz wstępną ocenę projektu z punktu widzenia unijnych regulacji o pomocy publicznej. Jak wiedzieliśmy już od grudnia, rozpoczynając pogłębioną analizę polskiego wniosku, Komisja uznała zasadność interwencji państwa przy tym projekcie, ale ma wątpliwości co do jej skali i zakresu.

Wybór technologii jądrowej poza zakresem analizy

Bruksela idzie polskiemu rządowi na rękę w istotnej kwestii, jaką jest wybór technologii dla pierwszej "jądrówki". Rząd Mateusza Morawieckiego postawił na reaktory AP1000 oferowane przez amerykańskiego Westinghouse’a w drodze decyzji politycznej, rezygnując z postępowania konkurencyjnego. We wniosku do KE opracowanym już przez gabinet Donalda Tuska uzasadniano to „istotnym interesem bezpieczeństwa”. Komisja nie odniosła się do tych argumentów. Stwierdziła jednak, że wybór technologii nie jest "nierozłącznie związany" z analizowanym w toku postępowania notyfikacyjnego pakietem wsparcia oraz jego wpływem na rynek energii elektrycznej. Nie potwierdził się tym samym, wbrew obawom części komentatorów, czarny scenariusz, w którym Bruksela zakwestionowałaby już na wstępie tryb wskazania partnera – jeden z fundamentów, na którym zbudowano projekt.

Na tym jednak kończą się dobre wiadomości. Żaden z trzech filarów, na których oparta jest zaproponowana przez Polskę konstrukcja systemu wsparcia dla atomu: bezpośrednie wsparcie z budżetu państwa inwestora, czyli spółki Polskie Elektrownie Jądrowe (PEJ), gwarancje kredytowe rządu na zaciągnięcie pożyczek oraz kontrakt różnicowy, który ma stabilizować ceny sprzedaży – nie spotkał się z bezwarunkową aprobatą Komisji.

Przede wszystkim, KE nie jest przekonana, że proponowany pakiet wsparcia „zachowuje właściwą równowagę” pomiędzy redukcją ryzyka a zachętami do efektywnego działania inwestora. Bruksela sugeruje, że z punktu widzenia rynku korzystniejsze byłoby dopuszczenie większego poziomu ryzyka. Problemem w optyce Komisji jest zwłaszcza zasada proporcjonalności, która powinna oznaczać, że wsparcie państwa utrzymane jest na poziomie „niezbędnego minimum”.

Konkurencyjne ceny? Na razie tylko na papierze

W dokumencie znalazły się nieznane wcześniej parametry projektu określone przez Polskę, w tym prognoza cen w kontrakcie różnicowym oraz procedura zatwierdzania i dostosowywania tego wskaźnika. "Cena wykonania" to podstawa przyszłych rozliczeń pomiędzy elektrownią a powołanym przez państwo funduszem. Gdy rynkowe ceny prądu będą niższe, operator otrzyma od tego podmiotu wyrównanie, a gdy wyższe, zwróci uzyskaną nadwyżkę.

Zgodnie z szacunkami strony polskiej w scenariuszu bazowym cena wykonania powinna mieścić się w przedziale 480-550 zł za megawatogodzinę. To pułap zbliżony do przyjętych niedawno cen maksymalnych w ramach tzw. drugiej fazy rozwoju energetyki wiatrowej na Bałtyku (w zależności od obszaru: 485,71, 499,33 oraz 512,32 zł/MWh). Biorąc pod uwagę, że w przypadku elektrowni jądrowej mamy do czynienia z tzw. źródłem w pełni dyspozycyjnym, a produkcja prądu z morskich farm wiatrowych będzie zależna od pogody, widełki te czyniłyby polską jądrówkę źródłem wysoce konkurencyjnym.

Aby jednak ta prognoza się potwierdziła, spełnić musiałyby się przyjęte w modelu założenia. Komisja musiałaby nie tylko zgodzić się na określone przez Polskę składniki modelu wsparcia. Wybudowane na Pomorzu bloki musiałyby także pracować z poziomem wykorzystania mocy, który określono, za Westinghousem, na 92,7 proc. To współczynnik, który oznaczałby pracę elektrowni de facto w każdym momencie, gdy jest to technicznie możliwe – z wyjątkiem okresów planowanych wyłączeń.

- Nie rozumiem, dlaczego przyjęto takie założenie. W Europie, a być może nie tylko tu, od dawna żadna nowa elektrownia jądrowa nie ma takiego współczynnika wykorzystania mocy. Można mieć duże wątpliwości, czy wyliczenia, które są oparte na takim wskaźniku, mogą stanowić wiarygodny punkt odniesienia dla czegokolwiek – mówi DGP dr Bożena Horbaczewska, ekonomistka z SGH. Analogiczne uwagi do ujawnionych założeń modelu przedstawili eksperci Nuclear PL. „Takie wskaźniki w długim terminie są i były istotnie osiągane przez kilka instalacji w Europie (…), tym niemniej aż tak pełne wykorzystanie mocy zainstalowanej nie jest częste i wykorzystywanie wartości przekraczającej 90% jako przypadku bazowego musi budzić pewne wątpliwości” – czytamy w ich analizie.

Niepewna pozycja atomu

We wniosku notyfikacyjnym znalazła się również propozycja mechanizmu korygującego cenę wykonania, który co roku zapewniałby dopłaty do pracy elektrowni w zamian za redukcje względem założonego poziomu wykorzystania mocy. To sygnał, ze sami autorzy wniosku dostrzegają ryzyko dla osiągnięcia założonych w modelu wskaźników wykorzystania. A zarazem – jeden z elementów, który wzbudził zastrzeżenia Komisji. Kontrakt różnicowy bez tego elementu – czytamy w sentencji decyzji KE – wystawiałby operatora na sygnały cenowe i oddziaływanie sił rynkowych, skuteczniej zachęcając go do elastycznego zarządzania produkcją elektrowni.

Kolejnym elementem mechanizmu, który wzbudził obiekcje unijnej dyrekcji ds. konkurencji, jest przyjęcie formuły, w której przedmiotem rozliczeń jest energia fizycznie wyprodukowana. Oznacza to, że kontrakt różnicowy zapewni elektrowni stały przychód za każdą przepracowaną godzinę, zachęcając ją do maksymalizacji produkcji energii niezależnie od sytuacji na rynku. Z punktu widzenia KE oznacza to ryzyko naruszenia rządzącej unijnym rynkiem zasady merit order. Pod wpływem tych uwag strona polska zobowiązała się do zapewnienia, że elektrownia będzie dostosowywała się do sytuacji na rynku. Rządzić jej pracą mają dwie zasady: obowiązek oferowania całej dostępnej energii na rynku oraz zakaz wyceniania jej poniżej kosztu wytworzenia. KE stoi jednak na stanowisku, że te propozycje są niewystarczające.

Wniosek? Bruksela pozostaje nieugięta i chce, żeby atom ustępował pierwszeństwa OZE za każdym razem, gdy źródła te są w stanie dostarczyć energię w cenach niższych niż koszty wytwarzania jądrówek. A taka sytuacja raczej nie będzie należała do rzadkości. Choć elektrownie jądrowe charakteryzują się niskimi i stabilnymi tzw. kosztami zmiennymi związanymi bezpośrednio z produkcją energii, specyfika źródeł wiatrowych i słonecznych, która wiąże się z generowaniem znaczących nadwyżek w sprzyjających warunkach pogodowych, sprawia, że ich rozbudowie towarzyszy coraz częstsze występowanie cen bliskich zeru lub ujemnych.

Bez przesady z tym wsparciem

Komisja już na wstępie postępowania kwestionuje także inne kluczowe elementy polskiego modelu, stanowiące podstawę wyliczeń dotyczących oczekiwanej ceny wykonania elektrowni jądrowej. Bez niej, jak można wyczytać w decyzji KE, przedział cenowy dla tego wskaźnika wzrósłby do 780-860 zł/MWh. Taki scenariusz, biorąc pod uwagę, że według większości prognoz przeciętne ceny na rynku energii będą spadać, oznaczałoby, że w okresie trwania kontraktu należałoby się liczyć z tym, że to dopłaty do pracy elektrowni będą regułą, a zwrot nadwyżek wyjątkiem. Wątpliwości Brukseli budzą m.in. proporcje między wkładem własnym a kapitałem pożyczkowym („inne projekty w sektorze jądrowym charakteryzują się większym udziałem długu, co może być uznane za rozwiązanie mniej zakłócające rynek”) oraz odstąpienie od poboru opłat za udzielane przez Skarb Państwa gwarancje kredytowe.

Oprócz mechanizmu uzupełniania przychodów, zastrzeżenia Komisji budzi też czas obowiązywania kontraktu różnicowego. Rząd chciał zawrzeć umowę na cały spodziewany okres pracy elektrowni (60 lat). Według KE horyzont powinien być krótszy, czego uzasadnieniem jest m.in. standardowy czas zwrotu zainwestowanego kapitału przy takim projekcie. Podobną zmianę wprowadzono wcześniej m.in. w mechanizmie wsparcia dla czeskich Dukovan (zamiast wnioskowanych 60 uzgodniono kontrakt na 40 lat).

Spółka jądrowa pod lupą

Bruksela zapowiedziała także dalszą analizę decyzji o powierzeniu PEJ roli inwestora, a w przyszłości operatora elektrowni. Zastrzeżenia KE budzi brak przetargu lub choćby konsultacji rynkowych, w ramach których swoje oferty mogliby zgłosić także inni chętni do poprowadzenia projektu. Podobne uwagi zgłoszono na wstępie rozstrzygniętego w zeszłym roku postępowania w sprawie pomocy publicznej dla Dukovan.

W przypadku polskim obsadzenie w roli inwestora PEJ – samodzielnej spółki celowej pozbawionej autonomicznych źródeł finansowania oraz zdolności przyciągania zewnętrznego finansowania bez wydatnego wsparcia ze strony państwa – zidentyfikowano jako jedno z możliwych źródeł nadmiernej skali i zakresu pomocy publicznej. Komisja nie wyklucza, co więcej, że skala dodatkowej pomocy, związana z powierzeniem PEJ projektu, może być większa niż koszty wyboru innego inwestora, o większych od tej spółki możliwościach finansowych. Do zgłaszania uwag i opinii w tej sprawie KE zaprosiła zainteresowane "strony trzecie".

Strona rządowa przekonuje, że pojawienie się PEJ jako nowego gracza na rynku energii obniży poziom koncentracji na tym rynku, co sprzyjać będzie konkurencji. Zapewniono także Komisję, że spółka funkcjonować będzie na zasadach rynkowych, podlegając nadzorowi regulatora. Bruksela obawia się jednak, że w przyszłości mogłoby dojść do konsolidacji aktywów energetycznych państwowych spółek i oczekuje dodatkowych zabezpieczeń, zapewniających niezależność prawną i operacyjną operatora elektrowni jądrowej od innych podmiotów.

Unia broni wilczych praw rynku energii

Choć Polska zapewniła we wniosku notyfikacyjnym, że polityką sprzedażowa operatora elektrowni ma się opierać na zasadzie maksymalizacji zysków, KE chce dodatkowych gwarancji, że pomoc publiczna nie stanie się źródłem nieuprawnionych korzyści dla wybranych odbiorców energii, którzy mogliby np. korzystać z dobrodziejstw długoterminowych umów PPA wycenianych poniżej stawek rynkowych. Komisja chce kontynuować rozmowy w sprawie formuły aukcji, na podstawie których będą przyznawane takie kontrakty, domagając się m.in. usunięcia ograniczeń dostępu dla podmiotów prowadzących działalność poza terytorium Polski. Sugeruje też potrzebę wyłączenia zakontraktowanej w ten sposób energii z mechanizmu kontraktu różnicowego, podnosząc obawę, że w innym wypadku PEJ straciłby motywację do uzyskania najlepszych dla siebie warunków długoterminowych umów.

Bruksela niechętnie odnosi się także do możliwości oferowania przez operatora elektrowni umów PPA obejmujących fizyczne dostawy zakupionego prądu, a więc dające elektrowni pewność odbioru określonych wolumenów energii. "Komisja stoi aktualnie na stanowisku, że tego typu formuła, w przeciwieństwie do wirtualnych PPA, może obniżać płynność rynków energii i, tym samym, zaburzać ich prawidłowe funkcjonowanie" – czytamy w dokumencie.