PROBLEM: Na nieco ponad dwa miesiące musieli zamknąć placówki gastronomiczne z powodu ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego, a potem stanu epidemii. Uniemożliwiono więc im w tym czasie skorzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Teraz gminy muszą się liczyć z tym, że firmy będą się zwracać z wnioskami o zwrot niewykorzystanej opłaty.
Osoby prowadzące detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych mają ustawowy obowiązek uiszczania na rzecz gmin opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Artykuł 111 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (dalej ustawa antyalkoholowa) stanowi, że „w celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1 gminy pobierają opłatę za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych”. Nie ma więc wątpliwości, że wspomniane opłaty gminom się należą. Przy czym mogą one je pobierać nie tyle za samo wydanie zezwolenia czy posiadanie go przez przedsiębiorcę (restauratora), ile wyłącznie za korzystanie z niego. W czasie epidemii, między 14 marca a 18 maja 2020 r., nie było to możliwe.
Reklama

Raty i zezwolenia

Określone w ustawie opłaty [ramka] za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż alkoholu, zgodnie z treścią art. 111 ust. 7 ustawy antyalkoholowej wnoszone są na rachunek gminy, w każdym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem, w trzech równych ratach do:

Reklama
  • 31 stycznia,
  • 31 maja,
  • 30 września
  • bądź jednorazowo do 31 stycznia.
Tak więc uiszczając opłatę do 31 stycznia 2020 r., przedsiębiorca zapewnił sobie możliwość korzystania z zezwolenia za cztery pierwsze miesiące roku, a więc od stycznia do końca kwietnia. Z kolei płacąc ratę do 31 maja – za okres od maja do końca sierpnia.
Ile to kosztuje
Wysokość opłat za korzystanie z zezwoleń przedsiębiorców rozpoczynających działalność gospodarczą wynosi:
• 525 zł na sprzedaż napojów zawierających do 4,5 proc. alkoholu oraz piwa;
• 525 zł na sprzedaż napojów zawierających powyżej 4,5 proc. do 18 proc. alkoholu (z wyjątkiem piwa);
• 2100 zł na sprzedaż napojów zawierających powyżej 18 proc. alkoholu.
W przypadku kontynuujących działalność opłaty są zależne od obrotów.



Co istotne, nieuiszczenie opłaty w terminie powoduje wygaśnięcie zezwolenia (art. 18 ust. 12 pkt 5 lit. b ww. ustawy). O kolejne można się ubiegać dopiero po upływie sześciu miesięcy od dnia wydania decyzji o wygaśnięciu dotychczasowego zezwolenia (art. 18 ust. 13). W tym zakresie ustawodawca wprowadził jednak nowe rozwiązanie przedłużające ważność zezwolenia. Zostało ono zawarte w tarczy antykryzysowej 4.0 w art. 15 qa. Zgodnie z nim zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży wydane na podstawie art. 18 ustawy antyalkoholowej, których ważność upływa w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, zachowują ją przez dodatkowy okres sześciu miesięcy od dnia utraty pierwotnego terminu ważności zezwolenia. Ale uwaga, tylko pod warunkiem wniesienia proporcjonalnej opłaty za wydanie zezwolenia przed upływem pierwotnego terminu ważności zezwolenia.
W myśl art. 92 ust. 1 tarczy 4.0 powołany wyżej art. 15qa stosuje się do zezwoleń, których ważność upływa po dniu wejścia w życie tej ustawy, czyli po 20 czerwca 2020 r. Z ust. 2 tego samego artykułu wynika zaś, że opłaty wniesione do 30 kwietnia 2020 r. uważa się za opłacone w terminie. Przy czym przepis ten jest tak enigmatycznie sformułowany, że trudno dociec, jak należy go rozumieć. Nie ulega jedynie wątpliwości to, że wniesienie opłaty za zezwolenie przed upływem pierwotnego terminu jego ważności jest warunkiem przedłużenia jego ważności na okres kolejnych sześciu miesięcy. Reguła ta ma zastosowanie do tych zezwoleń, których ważność upływa po 20 czerwca br.
Ponadto w odniesieniu do terminu wniesienia opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych ustawodawca wprowadził do tarczy 4.0 art. 84. W myśl tego unormowania:
„1. Termin wniesienia raty opłaty, o której mowa w art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przypadający na 31 maja 2020 r. zgodnie z art. 111 ust. 7 tej ustawy, przedłuża się do dnia 30 czerwca 2020 r.
2. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, w stosunku do przedsiębiorców, którzy uiścili opłatę do dnia 30 czerwca 2020 r. nie stosuje się przepisu art. 18 ust. 12b ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
3. Przepisu ust. 1 nie stosuje się do opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży”.
Tym samym ustawodawca przedłużył o 30 dni termin na wniesienie drugiej raty opłaty za korzystanie z zezwolenia. Dotyczy to jednak tylko tych przedsiębiorców, którzy korzystają z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży (gastronomia). Do przedsiębiorców, którzy uiścili opłatę do 30 czerwca, nie stosuje się przepisu art. 18 ust. 12b o podwyższeniu opłaty, co jest oczywiste, niezależnie od treści ust. 3 – którą można uznać za zbędną – gdyż wystarczające jest to, że ustawodawca przedłużył przedsiębiorcom prowadzącym zakłady gastronomiczne termin na wniesienie opłaty za korzystanie z zezwolenia do 30 czerwca br.

Możliwe roszczenie?

Wprowadzone przez ustawodawcę rozwiązania interwencyjne mają jedynie na celu przedłużenie terminów wniesienia opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. W tych okolicznościach powstaje pytanie, czy na gruncie obowiązującego prawa przedsiębiorcy prowadzącemu zakład gastronomiczny, w którym dokonuje się sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, przysługuje roszczenie o zwrot części opłat za czas, na jaki uiścił on opłatę, w sytuacji, gdy wprowadzenie stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii uniemożliwiło mu korzystanie z zezwoleń? Analizowany problem w skali kraju dotyczy ponad 40 tys. lokali gastronomicznych. W wielu przypadkach brak możliwości korzystania z zezwolenia w okresie nieco ponad dwóch miesięcy oznacza, że przedsiębiorca zobowiązany był uiścić opłatę odpowiadającą – w przypadku opłaty, o której mowa w art. 111 ust. 2 pkt 3 – 1/6 z kwoty 2100 zł, czyli około 350 zł, natomiast w odniesieniu do opłat, o których mowa w art. 111 ust. 2 pkt 1 i 2, chodziłoby o kwotę około 85 zł (1/6 z 525 zł). Znacznie wyższe kwoty mogą wchodzić w grę w odniesieniu do przedsiębiorców, którzy prowadzili sprzedaż napojów alkoholowych w roku ubiegłym, jeśli osiągnęli wartość sprzedaży przekraczającą progi określone w art. 111 ust. 5 (opłaty mogą wynosić 1,4 proc. wartości sprzedaży lub 2,7 proc. w zależności od tego, jak wysokoprocentowego alkoholu zezwolenia dotyczą).
WAŻNE Uzyskanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych sugeruje ciągłość w prowadzeniu działalności gospodarczej, gdyż zezwolenia są wydawane na minimum dwa lata w odniesieniu do placówek handlu detalicznego (takich jak sklep czy stacja benzynowa) bądź cztery lata dla placówek gastronomicznych (restauracja, pub).
Żadne z unormowań przyjętych w ustawie – tarczą 4.0 nie wprowadza rozwiązań, które uwzględniałyby to, że uiszczona przez przedsiębiorców kwota opłaty za korzystanie z zezwolenia w istocie mogłaby być postrzegana jako świadczenie gminie nienależne.

Niejednolite orzecznictwo

Analiza wyroków sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że w powyższym zakresie zarysowała się daleko idąca rozbieżność stanowisk. Można doszukać się trzech dróg rozwiązania problemu polegającego na zwrocie nienależnej opłaty. W grę mogłoby wchodzić zastosowanie:
1) przepisów działu III ordynacji podatkowej dotyczących instytucji nadpłaty,
2) art. 410 przepisów kodeksu cywilnego o nienależnym świadczeniu,
3) formy zwrotu analogicznej do formy przyjęcia opłaty.
Zastosowanie pierwszego z powyższych rozwiązań można byłoby uznać za najprostsze, gdyż gminy na co dzień stosują przepisy ordynacji podatkowej. Jednakże sądy administracyjne zasadniczo stoją na stanowisku, że do omawianych opłat przepisy ordynacji podatkowej zastosowania nie mają (tak NSA w uchwale składu 5 sędziów z 6 maja 2003 r., sygn. akt FPK 11/02, ONSA z 2003 r. nr 3, poz. 92, podobnie NSA w wyroku z 25 maja 2004 r.). Jednakże można również wskazać orzeczenia przeciwstawne względem tego stanowiska (tak: wyrok WSA w Gliwicach z 19 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Gl 1988/13, w którym sąd opowiedział się za stosowaniem działu III ordynacji podatkowej do terminów wnoszenia opłat za korzystanie z zezwoleń).
Zanegowanie możliwości zastosowania w odniesieniu do uiszczonych, a niewykorzystanych opłat za korzystanie z zezwoleń napojów alkoholowych przepisów ordynacji podatkowej prowadzić powinno do oczywistego i logicznego wniosku, że w takim razie roszczenie o ich zwrot znajduje swe oparcie w przepisach kodeksu cywilnego o nienależnym świadczeniu. Kodeks cywilny, jak i całe prawo prywatne, jest bowiem regulacją ogólną, obowiązującą potencjalnie każdego, chyba że jego stosowanie w pewnych obszarach zostanie wyparte regulacją szczególną, jaką stanowi regulacja publicznoprawna. W takim przypadku bez znaczenia pozostawałaby okoliczność, że omawiane opłaty mają charakter publicznoprawny.
Wreszcie w orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowany został kontrowersyjny pogląd, zgodnie którym zwrot opłaty stanowi czynność materialno-techniczną (tak WSA w Gliwicach w wyroku z 28 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 886/19 – CBOSA). Analogicznie wypowiedział się NSA w wyroku z 11 lipca 2007 r. (sygn. akt II GSK 91/07, Legalis 116856), stwierdzając, że „zwrot nienależnej bezspornie opłaty nastąpić winien w takim samym trybie, jak i jej pobranie, tzn. czynności materialno-technicznej, której zarządzenie jest rolą organu gminy”. Zauważyć wypada, że standardowo przyjęcie omawianej opłaty przez gminę nie następuje w formie czynności materialno-technicznej dokonywanej przez wójta (burmistrza czy prezydenta miasta), lecz jest rezultatem samoobliczenia tej opłaty przez przedsiębiorcę oraz wydania polecenia przelewu bankowego na konto urzędu gminy. Natomiast czynność materialno-techniczna to jedynie forma działania administracji publicznej, nie zaś źródło czyjegokolwiek uprawnienia lub obowiązku.
W zaistniałej sytuacji gminy muszą się liczyć z tym, że przedsiębiorcy będą się zwracać z wnioskami o zwrot niewykorzystanej opłaty. Jednak ewentualne skorzystanie przez gminę z jednego z powyższych rozwiązań zawsze będzie się wiązać z dużą dozą ryzyka – z uwagi na obawy przed zarzutami o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Z tego względu ustawodawca powinien wypracować jak najszybciej jednoznaczne rozwiązanie normatywne.
Podstawa prawna:
• ustawa z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2277)
• tarcza antykryzysowa 4.0., czyli ustawa o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID-19 oraz o uproszczonym postępowaniu o zatwierdzenie układu w związku z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r. poz. 1086).
• ustawa z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1145; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 875)
• dział III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 900; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 695)