Subskrybuj nas na Youtube
- Polska reguła wydatkowa stała się dziś bezużyteczna, bo bardzo łatwo ją ominąć. Trzeba ją uszczelnić, w zamian łagodząc progi ostrożnościowe dla długu publicznego - mówi w wywiadzie dla DGP Mateusz Szczurek, członek Europejskiej Rady Fiskalnej i były minister finansów.
Europejska Rada Fiskalna wydała właśnie raport, w którym przestrzega, by nie wyłączać zbyt szybko tarcz antykryzysowych w Europie. Skąd te obawy?
Z doświadczeń roku 2010, kiedy tempo ograniczania deficytów budżetowych było zdecydowanie za szybkie. Wtedy po zwiększeniu wydatków w odpowiedzi na kryzys 2008 r. uznano, że już wystarczy, skoro gospodarka zaczęła znów rosnąć. Przedwcześnie, skutek był taki, że Europa na własne życzenie ugrzęzła w drugiej recesji w 2012 r. O tym trzeba pamiętać, zastanawiając się, jak długo powinny działać programy pomocowe. Decydując o wyłączaniu poszczególnych narzędzi, musimy mieć na uwadze nie tylko tempo wzrostu gospodarczego, lecz także wielkość produktu krajowego brutto czy inne dane, jak np. poziom wykorzystania mocy wytwórczych.
Których narzędzi z programów pomocowych nie należy jeszcze wyłączać?
Nie ma jednej uniwersalnej odpowiedzi, której mogłaby udzielić Europejska Rada Fiskalna. To już zależy od specyfiki danego kraju. W jednym np. utrzymanie wsparcia dla turystyki może być kluczowe, a w innym drugorzędne. Różny może być też zasięg epidemii, a to także ważna okoliczność. Generalnie, w miarę upływu czasu trzeba będzie dokonać przeglądu narzędzi, sprawdzić, co działa dobrze, a co nie. Szybkość ich wdrażania
była ważna w pierwszym etapie kryzysu, teraz liczyć się będzie precyzja działania. Należy optymalizować pakiety pomocowe, ale z całkowitym ich wyłączeniem i wejściem w fazę zaciskania pasa nie ma się co spieszyć.
Jaki cel miałoby podtrzymywanie działania rządowych kroplówek?
Wejście na ścieżkę trwałego wzrostu, co najlepiej zrobić, wspierając inwestycje publiczne. Takie działanie byłoby prorozwojowe. Proponujemy zastosowanie kilku mechanizmów, z których najlepszym – jak się nam wydaje – byłoby powołanie specjalnego unijnego funduszu. Miałby on własne dochody, mógłby emitować obligacje, czym finansowałby swoją działalność, a jego rolą byłoby nie tylko łagodzenie gospodarczych wstrząsów, takich jak obecne, lecz także federacyjne wydawanie pieniędzy na rzeczy, które są ważne dla wszystkich krajów członkowskich. Siła takiego funduszu musiałaby być nieporównywalnie większa niż budżetu UE, a w niektórych przypadkach także większa niż zdolność słabszych krajów UE do stabilizacji ich własnych gospodarek.
Inny pomysł to stworzenie w budżecie Unii dodatkowej „koperty” na wydatki inwestycyjne. Każdy kraj musiałby się dodatkowo dorzucić do bud żetu, ale te pieniądze byłyby znaczone, można by je przeznaczyć tylko na określony cel, za to we własnym kraju. To mogłyby być np. wydatki na tzw. zielone inwestycje. Jeśli któryś kraj nie byłby w stanie wydać tych swoich pieniędzy, to automatycznie trafiałyby one do innych członków UE. To metoda, która będzie skłaniała do zwiększania inwestycji przez tych, którzy mogliby dziś to robić, ale nie chcą.
Rada niegdyś zgłaszała taki pomysł, by wydatki na inwestycje nie były podporządkowane regułom fiskalnym.
To nadal aktualne, choć wymaga oczywiście dobrego zdefiniowania, co jest wydatkiem inwestycyjnym, a co nie.
Czy nie ma ryzyka, że z publicznym wsparciem gospodarki będzie tak, jak z tzw. luzowaniem ilościowym w polityce pieniężnej po poprzednim kryzysie? Wtedy banki ratunkowo zaczęły skupować aktywa z rynku, by poprawić płynność, a okazało się, że musiały to robić przez ponad dekadę.
Byłoby źle, gdyby rządowa kroplówka, zasilana zwiększaniem długu, miała działać w nieskończoność. Przypominam, że w UE nadal obowiązują reguły fiskalne, których celem jest powstrzymywanie nadmiernego wzrostu deficytów i długów. Dziś oczywiście musimy wielką wajchą wyłączyć te reguły, bo jest kryzys. Ale nie możemy tej wajchy w ogóle wyrzucić i prędzej czy później czeka nas dyskusja o harmonogramie powrotu do normalności. Nie jest dobrze, że jeszcze nie ma takiego kalendarza. Najpóźniej na wiosnę przyszłego roku on powinien być ogłoszony, przy czym przydałby się jakiś miernik, który by go uwiarygadniał. Najprościej byłoby przyjąć, że działania antykryzysowe ustają, a reguły ponownie zaczynają obowiązywać w momencie, gdy kraj osiągnie przedkryzysowy poziom PKB.
Wierzy pan, że powrót do obowiązku utrzymywania deficytu poniżej 3 proc. PKB i długu niższego niż 60 proc. PKB jest jeszcze w ogóle możliwy?
Rzeczywiście, w tym nowym pokryzysowym świecie reguły towarzyszące mogą nie wytrzymać próby, np. zasada, że kraj, który ma dług większy niż 60 proc. PKB, musi w ciągu roku obniżyć go o jedną dwudziestą tej „nadwyżki”. Jeszcze przed wybuchem pandemii na lekceważenie tego zapisu przez niektóre kraje patrzono przez palce, więc teraz, gdy wiele państw radykalnie zwiększa zadłużenie, brzmi on jeszcze bardziej abstrakcyjnie. Ale kotwica, jaką jest dopuszczalny limit długu, jest potrzebna. Można ją tylko zmodyfikować. Przed kryzysem Europejska Rada Fiskalna proponowała, żeby ustalać limit dla każdego kraju indywidualnie. Ale można to zrobić w inny sposób, bez zmian traktatowych, zostawiając na boku sam poziom długu, a skupiając się na tempie jego obniżania względem PKB.
Ale dziś aż się prosi, żeby korzystać z niskich stóp procentowych, czyli tego, że dług jest po prostu tani.
Jeśli założymy, że obecnie bardzo niskie stopy utrzymają się długo, to rzeczywiście, być może limit długu na poziomie 60 proc. PKB jest ustawiony za nisko. Być może można go podnieść, ale nie należy zupełnie z niego rezygnować.
Jak pan ocenia to, co się dzieje w polskich finansach publicznych?
Coraz gorzej jest z ich przejrzystością, a skoro nie wiadomo, co się dzieje, to trudno cokolwiek rzetelnie komentować. Widzimy jakieś reklamowe obrazki w rodzaju informacji o wzroście dochodów budżetowych w czerwcu, bez uwzględniania monstrualnych wydatków pozabudżetowych i znaczenia przesunięcia wypłaty zysku NBP. Mamy jakieś żonglowanie liczbami, które są akurat wygodne. Tymczasem teraz dane budżetowe powinny być publikowane niemal na bieżąco i w możliwie pełny sposób, powinniśmy wiedzieć, co się dzieje z VAT czy innymi podatkami, również dlatego że te informacje świadczą o stanie gospodarki. Mam żal do Ministerstwa Finansów, że nie podaje wystarczająco szybko dogłębnych informacji o stanie finansów publicznych. Tym bardziej że nie widzę żadnego rynkowego powodu, dla którego MF się tak zachowuje.
Może ministerstwo jest zakładnikiem naszych krajowych reguł, jak progi ostrożnościowe dla długu publicznego: musiało wypchnąć dużą część wydatków poza budżet, by uniknąć rozbicia się o te progi i dlatego teraz niechętnie dzieli się informacjami.
Niewątpliwie kryzys, z jakim się dziś mierzymy, nie był uwzględniany przez autorów koncepcji progów ostrożnościowych. Skala potrzebnych wydatków na pewno jest większa, niż ktoś mógł zakładać, projektując progi. Ale to nie znaczy, że rozwiązaniem jest milczenie, brak raportowania o bieżącej sytuacji. Po pierwsze, to nie zachęca do optymalizacji narzędzi antykryzysowych, co powinno następować. Po drugie, jest niedemokratyczne: nie da się oceniać władzy, jeśli nie wiemy, co ona robi, jeśli nawet takie instytucje, jak Senat, nie mają dostępu do danych.
Czy pańskim zdaniem progi i nasza reguła wydatkowa – która na czas epidemii została zawieszona – zostaną utrzymane w takiej formule, w jakiej działały dawniej?
Reguła obróciła się w swoją karykaturę jeszcze przed kryzysem. Jej omijanie stało się praktyką kilka miesięcy przed wybuchem COVID-19, przykładem jest Fundusz Solidarnościowy, z którego wypłacane są miliardy złotych dodatkowych emerytur, a który reżimem reguły nie jest objęty. Przez te zabiegi stała się ona mało użyteczna. Epidemia będzie zapewne pretekstem do jakiegoś przetasowania reguł, zarówno w Polsce, jak i w Unii Europejskiej. Dobrze by było, gdyby to przetasowanie polegało na uszczelnieniu reguły. Przy czym to może być na zasadzie „coś za coś”: obejmujemy regułą wydatki całego sektora finansów publicznych, ale w zamian zmieniamy progi ostrożnościowe dla długu publicznego. To byłoby fair.
Jaki jest bezpieczny poziom długu publicznego dla Polski?
Zacznijmy od wytłumaczenia, dlaczego nadmierny dług publiczny szkodzi. Nawet jeśli kraj jest wiarygodny i jego duże zadłużenie nie ma wpływu na poziom stóp procentowych, to jednak musi on to zadłużenie obsługiwać, czyli płacić odsetki. A skoro dług jest wysoki, to i płatności są wysokie, czyli pieniądze, które zostaną wydane na ten cel, nie zostaną spożytkowane w inny sposób, np. na podwyżki dla nauczycieli. Gorzej, jeśli poziom długu jest już tak duży, że ma to wpływ na wysokość stóp procentowych. Jeśli rosną stopy, to dostęp do kapitału na poziomie całej gospodarki jest utrudniony, np. nie każdego stać na kredyt mieszkaniowy, bo jest on wyżej oprocentowany. Czy Polska jest daleko od tych punktów? W tej kwestii działanie Narodowego Banku Polskiego ma mieszane skutki. Z jednej strony obniżenie stóp procentowych technicznie ułatwia finansowanie, ale z drugiej strony zwiększa się ryzyko wystąpienia inflacji. I wydaje się, że w naszej sytuacji prędzej czy później stopy procentowe będą musiały być wyższe. A więc zbyt wysoki dług będzie nam szkodził, bo jego obsługa będzie bardziej kosztowna. Nie wspominam tu już nawet o sytuacji ekstremalnej – kryzysie finansów publicznych.
Pewnie sądził pan, że podam jakąś wartość, np. że Polska może się bezpiecznie zadłużyć do poziomu 75 proc. PKB. Nie, nie zrobię tego.
Raczej chciałem skonfrontować pańską odpowiedź ze stanowiskiem, które co jakiś czas przedstawiają różni przedstawiciele Ministerstwa Finansów: że zadłużeniem nie ma się dziś co przejmować, bo dzięki niemu możemy uzyskać szybki wzrost gospodarczy, który sprawi, że dług w relacji do PKB i tak będzie się obniżał. W tym ujęciu dług to inwestycja w rozwój.
To jest raczej kwestia jakości wydatków. Dług może być inwestycją w rozwój, jeśli zostanie przeznaczony na takie publiczne projekty – np. budowę infrastruktury, które sprawią, że zwiększy się potencjał gospodarki. Ale nie musi być, jeśli długiem miałyby być finansowane partyjne czy propagandowe przedsięwzięcia, które nie będą miały nic wspólnego z możliwością spłaty tego długu w przyszłości.
Czy z tego punktu widzenia obecna polityka gospodarcza polskiego rządu jest pro rozwojowa?
Najprostszą metodą oceny prorozwojowości jest odniesienie wartości inwestycji do PKB – i pod tym względem Polska w ostatnich latach wygląda bardzo źle. Ale też trzeba sobie jasno powiedzieć, że coraz trudniej jest prowadzić inwestycje publiczne, i to nie tylko w Polsce. Nie chodzi tylko o pieniądze, raczej o możliwości i chęć podejmowania ryzyka przez urzędników i polityków. W kilku krajach w Europie ten problem też jest widoczny, np. we Włoszech. Z dekady na dekadę inwestycje publiczne są coraz trudniejsze, a z punktu widzenia urzędnika czy polityka łatwiej i bezpieczniej, i z szybszą korzyścią polityczną jest rozdać pieniądze w jakimś programie socjalnym. Nikt się nie będzie czepiał, że miliardy złotych wyprawki szkolnej czy 500 plus trafiają do bogatych rodzin, które tego nie potrzebują, ale już zarzut niegospodarności przy prowadzeniu inwestycji publicznych postawić jest dużo łatwiej. W ważnych wymaganiach dotyczących zamówień publicznych, środowiska, terminowego przeprowadzenia procesu inwestycyjnego jest wiele pułapek, w które można wpaść. I to jest też jeden z argumentów, dlaczego warto promować wydatki na inwestycje w regułach fiskalnych ‒ by zachęcać administrację.
