Przez trzy dekady transformacji gospodarczej państwo najpierw cofnęło się jako właściciel, a potem ogłosiło triumfalny powrót. Czy kolejny kryzys znowu zmusi rząd do zrobienia kroku w tył? - pisze Tomasz Prusek, publicysta ekonomiczny, prezes Fundacji Przyjazny Kraj.
Magazyn DGP 20.12.19 / Dziennik Gazeta Prawna
Prywatyzacja ponad 8 tys. państwowych przedsiębiorstw, będących podstawą zbankrutowanej gospodarki PRL, była trudnym do przeprowadzenia procesem, jeśli wziąć pod uwagę zarówno jego skalę, jak i niską akceptację społeczną. Tak niską, że słowo „prywatyzacja” celowo nie znalazło się w nazwie resortu zajmującego się tą operacją. Dlatego utworzono Ministerstwo Przekształceń Własnościowych (MPW), a nie np. Ministerstwo Prywatyzacji Majątku Skarbu Państwa.
Reklama
Warunkiem ograniczenia własności państwowej w gospodarce, obok decyzji politycznych i zmian legislacyjnych, było pokonanie oporu załóg przedsiębiorstw, dla których prywatyzacja oznaczała ryzyko związane z konieczną restrukturyzacją (przede wszystkim zagrożenie zwolnieniami). Sprzeciw neutralizowano na kilka sposobów, zwłaszcza poprzez częściowe lub całkowite uwłaszczenie pracowników na majątku prywatyzowanego zakładu. W ideologiczne zapewnienie, że własność prywatna jest efektywniejsza niż ta państwowa, załogi nie wierzyły. Powszechnie panował strach przed przyjściem nowego szefa. Większość zatrudnionych chciała pozostać pod parasolem państwa, które było gotowe utrzymywać nawet nierentowne firmy.

Historia prywatyzacyjnego przekupstwa

Reklama
W pierwszym wariancie uwłaszczenia umożliwiono pracownikom nabycie do 20 proc. akcji prywatyzowanej firmy za połowę ceny. Efektem ubocznym był silny nacisk związków zawodowych, aby ceny papierów – szczególnie spółek idących na giełdę – były jak najniższe. Taka forma przekupstwa prywatyzacyjnego okazywała się dość skuteczna, bo pracownicy mieli możliwość zyskownego sprzedania akcji po wejściu firmy na parkiet lub – po przejęciu – inwestorowi strategicznemu. Osiąganiu w ten sposób ogromnych profitów sprzyjała na początku lat 90. hossa na warszawskiej giełdzie, zakończona spektakularną wpadką z ofertą publiczną Banku Śląskiego. Doszło przy niej do nieprawidłowości związanych z podażą akcji pracowniczych w początkowej fazie notowań spółki.
Model „akcje za zgodę na prywatyzację” zmodyfikowano w 1996 r., kiedy ustawa o komercjalizacji przyznała pracownikom prawo do nieodpłatnego nabycia puli do 15 proc. akcji lub udziałów Skarbu Państwa spółek powstałych w wyniku tego procesu. Jeśli chodzi o całkowite przejęcie przedsiębiorstw przez załogi w toku tak zwanej prywatyzacji pracowniczej, to w latach 90. panowało polityczne przyzwolenie na taką zmianę własnościową. Stało za tym założenie, że firmy powinny być kontrolowane przez polski kapitał, którego wówczas faktycznie nie było (uwłaszczeni pracownicy, płacący najczęściej w ratach za akcje, mieli uosabiać ideę budowy rodzimego kapitału).
Niestety ani model polegający na preferencyjnym udziale pracowników w transformacji własnościowej przy prywatyzacji kapitałowej lub z inwestorem strategicznym, ani stuprocentowa prywatyzacja pracownicza nie przyniosły spodziewanych efektów – wyjścia państwa z roli właściciela oraz społecznej akceptacji dla prymatu własności prywatnej.
Akcje prywatyzowanych firm po okresie karencji były sprzedawane na giełdzie lub inwestorowi strategicznemu, a w spółkach pracowniczych często skupowały je same władze tych podmiotów, lepiej orientujące się w ich wartości. Sprzyjała temu polityka prowadzona przez rząd: ponieważ preferowano uwłaszczenie pracowników, istniała presja, aby stało się to możliwie najtaniej. W efekcie nawet duże i bogate firmy oddawano w leasing pracowniczy po mocno zaniżonych cenach w imię ideologicznego celu, jakim było pozostawienie ich w rękach polskiego kapitału. W wyniku takiej prywatyzacji po kilku latach pakiety kontrolne szły w ręce nowych inwestorów strategicznych lub następowała deinwestycja przez giełdę. Ten sam mechanizm możliwie szybkiego zbycia dotyczył pakietów akcji udostępnianych pracownikom w ramach programu Narodowych Funduszy Inwestycyjnych. On również – poza zmianą czysto własnościową – nie budował poparcia dla prywatyzacji państwowych firm.

Prywatne nie znaczy lepsze

Przez nieco ponad dwie dekady prywatyzacja w przeróżnych formach – od pracowniczej, poprzez sprzedaż inwestorowi strategicznemu, po kapitałową z upublicznieniem i wejściem na giełdę – doprowadziła do usunięcia państwa ze zdecydowanej większości przedsiębiorstw. Jednak w odbiorze społecznym własność prywatna nie uzyskała statusu bardziej wartościowej. Szybko górę wzięła chęć doraźnego wzbogacenia się, czyli spieniężenia akcji (lub świadectw udziałowych NFI) i przeznaczenia uzyskanych środków na konsumpcję.
Ostatnią próbą pozyskania powszechnej akceptacji dla własności prywatnej był program Akcjonariatu Obywatelskiego realizowany w latach 2010–2013. Polegał on na umożliwieniu zakupu niewielkich pakietów akcji prywatyzowanych firm (za ok. 10 tys. zł) jak najszerszej rzeszy obywateli. W efekcie udało się zmobilizować kilkaset tysięcy inwestorów indywidualnych, aby zaangażowali oszczędności i przejęli w swoje ręce część majątku państwowego. Największym sukcesem Akcjonariatu Obywatelskiego było zapisanie się 323 tys. drobnych inwestorów na akcje prywatyzowanej Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie (2010 r.). Jednak były to prywatyzacje połowiczne, bo przeważnie spółki, których papiery były oferowane w ramach rządowego programu, miały docelowo pozostać pod kontrolą państwa. Poza tym po prywatyzacji Jastrzębskiej Spółki Węglowej szybko doszło do ogromnej przeceny jej akcji, co uderzyło w reputację całego przedsięwzięcia. Dochody z prywatyzacji, prowadzonej także przez giełdę, były po kryzysie 2008 r. bardzo istotnym źródłem dochodów państwa.
Do 2015 r. prywatyzacja nie została otwarcie zablokowana przez żaden rząd, niezależnie czy bardziej liberalny, centrowy, lewicowy, czy prawicowy. Największe zahamowanie przemian własnościowych nastąpiło w pierwszej połowie lat 90. (za rządu premiera Jana Olszewskiego) oraz w latach 2005–2007 (w czasie rządów koalicji PiS, LPR i Samoobrony). Z drugiej strony żaden gabinet nie zdecydował się na prywatyzację totalną – wyprzedanie wszystkich spółek państwowych – bo ważnym argumentem były np. względy bezpieczeństwa w zakresie infrastruktury, energetyki czy obronności. Z kolei w branży węglowej prywatyzację utrudniał silny sprzeciw społeczny. Konsekwencją braku politycznej decyzji o całościowej prywatyzacji była prywatyzacja częściowa wielkich firm paliwowych, energetycznych czy górniczych, polegająca na sprzedaży tylko pewnych partii akcji, np. poprzez ofertę publiczną, wejście spółki na giełdę, dopuszczenie do władz przedstawicieli akcjonariuszy mniejszościowych (głównie instytucji finansowych, np. OFE). W każdym z tych przypadków państwo chciało utrzymać kontrolę nad ważnymi ze swojego punktu widzenia przedsiębiorstwami. Zrealizowano to na dwa sposoby: poprzez pozostawienie pakietu akcji dającego bez uprzywilejowania większość 50 proc. plus jeden głos na walnym zgromadzeniu akcjonariuszy oraz poprzez zmiany w statutach, które faworyzowały pod względem siły głosu Skarb Państwa i zakazywały innym akcjonariuszom wykonywania prawa głosu powyżej ustalonej wielkości. Takie zabezpieczenia statutowe, zastosowane na szeroką skalę za rządu PO-PSL, wprowadzały rodzaj hybrydy własnościowej. Państwo uzyskało coś na kształt „złotej akcji”. W ten sposób z jednej strony mogło czerpać dochody ze sprzedaży dużych pakietów akcji, schodząc nawet poniżej progu 50 proc. akcji, a z drugiej – mieć nadal zagwarantowaną kontrolę nad firmą. Był to sygnał, że politycznie państwo nie ustąpi z roli właścicielskiej w spółkach, które uważa za swoją domenę, nawet jeśli władza znajduje się w rękach środowiska liberalnego.
W efekcie po ponad dwóch dekadach przemian własnościowych pod kontrolą Skarbu Państwa pozostały największe koncerny paliwowe, energetyczne, część firm zbrojeniowych oraz infrastrukturalnych.

Państwo kontratakuje

Kryzys finansowy w 2008 r. doprowadził na całym świecie do renesansu państwa jako właściciela, szczególnie w sytuacjach, gdy nacjonalizacja instytucji finansowych była jedynym sposobem ocalenia tych podmiotów przed bankructwem. W Polsce, choć była „zieloną wyspą” na mapie Europy, państwa również zaczęło przybywać w gospodarce. Była to decyzja polityczna zapoczątkowana – co warto podkreślić – za rządów PO-PSL.
Wielu znaczących zagranicznych inwestorów działających u nas, np. w branży finansowej i energetycznej, postanowiło wystawić na sprzedaż polskie aktywa (zdrowe pod względem kapitałowym oraz pozycji rynkowej), aby skoncentrować się na macierzystych rynkach lub dzięki pozyskanym funduszom obniżyć nadmierne zadłużenie (ekspansja zagraniczna często była przeprowadzana przez stosowanie dźwigni finansowej). W ten sposób rozpoczęła się cicha renacjonalizacja dużych firm, w poprzednich dekadach sprzedanych prywatnym właścicielom.
Do wyścigu o intratne przejęcia stanęli nie tylko inni prywatni inwestorzy, lecz także państwo za pośrednictwem kontrolowanych spółek. Przejście państwa z pozycji pasywnej do aktywnej oraz zwiększanie roli w gospodarce wymagało decyzji politycznej. Efektem było pojawienie się hasła „udomowienia” banków, z których państwo niegdyś zrezygnowało (np. z BZ WBK), oraz przejęcia aktywów energetycznych. Można dojść do wniosku, że za rządów PO-PSL zapanował rodzaj schizofrenii prywatyzacyjnej: z jednej strony państwo postanowiło „okazyjnie” kupować, a z drugiej kontynuowało sprzedaż majątku tam, gdzie nie zależało mu na jego utrzymaniu (spółki bez znaczenia dla bezpieczeństwa kraju) albo mogło sobie na to pozwolić, bo i tak utrzymywało władzę.
Pierwsze podejście do „udomowienia” banków okazało się nieudane, bo BZ WBK z rąk prywatnych znowu trafił w ręce prywatne. Szybko doszło jednak do renacjonalizacji w sektorze energetycznym. Spółki kontrolowane przez Skarb Państwa (Tauron i PGNiG) przejęły w 2011 r. polskie aktywa szwedzkiego Vattenffala (m.in. spółki dystrybucyjne i ciepłownicze), wykładając na transakcję miliardy złotych. Analitycy zwracali wtedy uwagę, że cena płacona przez Tauron jest za wysoka, co mogło świadczyć o presji na zakup. W ten sposób państwo powróciło do właścicielskiej gry nie tylko w energetyce. Dysponując kasą kontrolowanych spółek, rząd zdobył kapitał, który mógł posłużyć do renacjonalizacji gospodarki.

Zmiana paradygmatu

Polityka renacjonalizacji, zainagurowana przez rząd PO-PSL, znalazła podatny grunt po wyborach 2015 r. Rząd PiS postawił za cel swojej polityki gospodarczej całkowite zakończenie prywatyzowania firm, a także odbudowę majątku państwowego. Oznaczało to kompletną zmianę filozofii polskiej transformacji gospodarczej. Państwo nie tylko miało utrzymać stan posiadania oraz odzyskać wpływy tam, skąd się wycofało (Bank Pekao SA), lecz także wejść do firm prywatnych „od zawsze”, jeśli nadarzała się do tego okazja (Alior Bank). Ta druga praktyka jest charakterystyczna dla systemu władzy budowanego w oparciu na własności państwowej, bo zakłada, że jakościowo stoi ona wyżej od własności prywatnej. Bo o ile odkupienie sprywatyzowanej wcześniej firmy można uznać za rodzaj przyznania się do błędu i naprawienie go po latach, o tyle wyciągnięcie ręki po spółkę prywatną „od zawsze” jest dowodem na kompletną zmianę paradygmatu gospodarczego. A konkretnie powrót do przekonania z lat PRL, że państwowe jest lepsze niż prywatne. To władza ma posiadać, kontrolować i dzielić posady wszędzie tam, gdzie to tylko możliwe. Z roli liberalnego stróża nocnego rząd zmienił się w jedną wyborczą noc w etatystycznego anioła stróża, który może interweniować z pełną mocą. Oferuje wykupienie akcji/udziałów, zaopatrzenie w nowy kapitał lub kredyty firmom, które na skutek słabego zarządzania lub trudnego rynku popadły w kłopoty. Albo przedsiębiorstwom niemającym problemów, ale wystawionym na sprzedaż z powodów zmiany planów prywatnego właściciela. Oprócz spółek państwowych lub częściowo sprywatyzowanych politykę „więcej państwa w państwie” realizuje też Polski Fundusz Rozwoju (PFR), który odgrywa rolę rządowego wehikułu inwestycyjnego albo wciela się w rolę quasi-banku realizującego wolę suwerena.
Szybko stało się jasne, że państwo nie ogranicza się tylko do strategicznych sektorów, jak energetyka czy zbrojeniówka. Nie gardzi również firmami działającymi w innych branżach: od taboru po produkcję rur. Przekonanie, że ma ono kompetencje do nabywania i kierowania spółkami niezależnie od ich wielkości, technologii czy rynku, na którym funkcjonują, świadczy o wzmożeniu ideowym w podejściu do nacjonalizacji gospodarki, a nie tylko czysto biznesowej kalkulacji. Warto podkreślić, że jest to polityka szeroko akceptowana, bo sentyment do państwowego właściciela gwarantującego pracę, przywileje branżowe i ochronę socjalną, pozostaje – pomimo trzech dekad transformacji – silny.
Model liberalnego kapitalizmu, głoszący wyższość własności prywatnej nad państwową, okazał się na tyle nieatrakcyjny dla społeczeństwa, że większość wyborców zatęskniła za aktywną rolą rządu w gospodarce. W efekcie władza ma obecnie legitymację do działań renacjonalizacyjnych oraz typowo nacjonalizacyjnych. Wykorzystuje ją również poprzez wchodzenie w konsorcja z prywatnymi inwestorami przy wykupie firm wystawionych na sprzedaż. Można się tylko domyślać, że udział państwowego komponentu w czysto prywatnej transakcji to rodzaj ceny, jaką płaci nowy nabywca za to, aby była ona akceptowana politycznie i nie pojawiły się kłopoty, np. z uzyskaniem zgód antymonopolowych czy kwestiami regulacyjnymi. W ten sposób państwo tworzy sobie przyczółki właścicielskie w prywatnych spółkach i ma duży wpływ (często decydujący) na podejmowane w nich decyzje, nawet jeśli jest mniejszościowym udziałowcem.
Symbioza władzy państwowej z prywatnym biznesem trwa z reguły do momentu, kiedy ten drugi nie zacznie finansowo tracić na istniejącym układzie. Wtedy pozostanie mu sprzedaż udziałów. Oczywiście państwu, które po okresie przejściowym zapewne chętnie zwiększy swój stan posiadania. Można zaryzykować twierdzenie, że sprzedający uzyska nawet korzystną cenę, bo w transakcjach motywowanych ideologicznie koszty dla kupującego są drugorzędne, zwłaszcza jeśli dysponuje odpowiednią pulą funduszy.

Niech państwo się zatrzyma

Znajdujemy się obecnie na fali nacjonalizacji, więc wyznaczenie granic własności, których państwo nie powinno przekraczać, jest dziś czysto teoretyczne. Ale mimo wszystko warto to zrobić, aby postępująca etatyzacja gospodarki nie doprowadziła do spadku jej konkurencyjności i wpadnięcia w pułapkę średniego dochodu.
Ryzyko, że w przetargu państwowej firmy zostanie wybrana oferta drugiej państwowej firmy – wcale nie najkorzystniejsza, za to z polityczną akceptacją – doprowadzi w końcu do tego, że prywatni kontrahenci przestaną brać udział w zamówieniach publicznych i ceny poszybują w górę. A w konsekwencji gospodarka przestanie być efektywna. Tak samo może się stać, jeśli na ważną dla rządu inwestycję kredytu udzieli pod presją polityczną państwowy bank, na co prywatna instytucja finansowa nigdy nie wyraziłaby zgody. W tym kontekście rodzi się ważne pytanie o dalsze finansowanie polskiej energetyki opartej na węglu. Kolejne banki i firmy ubezpieczeniowe na świecie rezygnują z kredytowania tego sektora. Skoro SP ma dominującą pozycję w górnictwie i energetyce, państwowe spółki z branży finansowej mogą być zmuszone je finansować, niezależnie od długoterminowego ryzyka.
W rozpychaniu się rządu w gospodarce można doszukiwać się też jednego z powodów niskiego poziomu prywatnych inwestycji, bez których kontynuowanie szybkiego wzrostu gospodarczego staje pod znakiem zapytania. Postępująca etatyzacja skutkuje upolitycznieniem władz przedsiębiorstw. Karuzela kadrowa w spółkach SP nabrała w ostatnich latach takiego tempa, że zagraża ciągłości realizacji ich strategii i bieżącego zarządzania. Dalsze upartyjnianie państwa doprowadzi też do tego, że wielu działaczy z dołów partyjnych, nie mając szans na większą karierę polityczną, będzie nagradzanych stanowiskami w państwowych firmach. To też będzie tłumaczyło kolejne przejęcia na rynku. Upolitycznienie zarządów i rad nadzorczych jest szczególnie niebezpieczne w spółkach giełdowych, bo przyczynia się do braku poszanowania zasad corporate governance. Interesy akcjonariuszy mniejszościowych są lekceważone lub wręcz łamane, czego długofalowym skutkiem jest wyprzedaż akcji takich podmiotów, spadek indeksów i utrata przez rynek kapitałowy siły potrzebnej do finansowania innowacyjnej gospodarki.
Samo zaangażowanie właścicielskie państwa w innowacyjne spółki może być uzasadnione ze względu na zagrożenie luką kapitałową oraz konieczność współpracy nauki i przemysłu. Warunek jest jednak taki, aby miało ono z góry określoną mapę drogową wyjścia z tego typu inwestycji. Najczęściej nie ma bowiem kompetencji do przeprowadzenia komercjalizacji innowacyjnych projektów. Poza tym istnieje ryzyko, że odpowiedzialność urzędnicza za alokowanie pieniędzy publicznych w projekty, z których większość statystycznie okaże się chybiona, będzie paraliżować decyzje albo sprzyjać finansowaniu przedsięwzięć, na które jest zgoda polityczna, choć brak rynkowych perspektyw na powodzenie.

Symbioza państwa z prywatnym

We współczesnej gospodarce symbioza własności prywatnej i państwowej jest nieunikniona. Najważniejsze wyzwanie to ustalenie optymalnej relacji, która zapewni szybki wzrost PKB i zamożności społeczeństwa, a także konkurencyjność na globalnych rynkach.
Po rozpoczęciu transformacji w 1989 r. postawiliśmy na prywatyzację totalnie upaństwowionej gospodarki. Po 2008 r. dokonaliśmy zwrot o 180 stopniu i rozpoczęliśmy nacjonalizację. Co będzie efektem tego procesu? Aby odpowiedzieć na to pytanie, należy najpierw przyjąć założenie, że państwo nie tylko powiększyło swój stan posiadania w gospodarce, lecz także ma apetyt na kolejne podboje. Na co się prawdopodobnie decyduje, biorąc pod uwagę, że oprócz środków finansowych przy PKB rosnącym w tempie 4 proc. rocznie ma także poparcie społeczne. Kres tej polityce wyznaczy dopiero kolejny kryzys, który spowoduje problemy finansów publicznych obciążonych sztywnymi transferami socjalnymi. Rozwiązaniem będzie albo podwyżka podatków (nieakceptowalna dla wyborców), albo sprzedaż części majątku i pozyskanie dzięki temu pieniędzy. A zatem państwo znów będzie musiało cofnąć się jako właściciel. O ile? To będzie zależało od tego, jak daleko w kolejnych latach posunie się w umacnianiu swoich wpływów w gospodarce. Im bardziej wahadło wychyli się w stronę nacjonalizacji, tym większa prywatyzacja będzie potrzebna, aby osiągnąć stan zdrowej relacji.