Nawet ideowi przeciwnicy bardziej progresywnego systemu podatkowego powinni przyznać, że jest on warunkiem rozwoju.
Magazyn DGP / Dziennik Gazeta Prawna
Bardzo wielu ludzi ma dziś przeświadczenie, że polski fiskus jest szczególnie pazerny i prześladuje zamożnych przedsiębiorców, którzy ciężką pracą „do czegoś doszli”. Są przekonani, że dochody z podatków wpadają do czarnej budżetowej dziury. W tropieniu łajdactw organów skarbowych sporą aktywność przejawiają zwłaszcza biznes i pracujący na jego zlecenie doradcy podatkowi (a także niektórzy dziennikarze). Odnieśli sukces: mimo że kreślony przez nich obraz ma niewiele wspólnego z rzeczywistością, to zawładnął wyobraźnią znacznej części społeczeństwa. Nic więc dziwnego, że właściwie wszystkie partie obiecują dziś obniżenie podatków i… zmasowany wzrost wydatków.

Kto obieca więcej

Reklama
Poprzednia władza postępowała zgodnie z maksymą swojego szefa Donalda Tuska, że „kto ma wizję, powinien pójść do lekarza”. Na jego politykę składały się doraźne decyzje podyktowane bieżącymi okolicznościami. Rząd – mając szczególne sympatie do środowisk biznesowych – nie przeciwdziałał pogarszaniu się standardów egzekwowania podatków. W jego działaniach można było doszukiwać się inspiracji doktrynami neoliberalnymi. Politycy PO nadal pozostają wierni ich dogmatom i jak ognia wystrzegają się określenia konkretnego programu, zadowalając się ogłaszaniem przywiązania do demokratycznych zasad. Jednocześnie nie przeszkadza to im zapowiadać, że jeśli wygrają wybory, to zrealizują wszystkie pomysły rządu (niektóre z nich, jak 500 zł na pierwsze dziecko czy trzynasta emerytura, opozycja zaproponowała przed PiS) i spełnią strajkowe postulaty nauczycieli.
Obecny rząd twierdzi z kolei, że działa zgodnie z przemyślanym planem. Analiza jego polityki, a także lektura głównego dokumentu programowego – strategii na rzecz odpowiedzialnego rozwoju – tego nie potwierdzają. Owszem, w posunięciach rządu można się dopatrzeć orientacji etatystycznej okraszonej retoryką patriotyczną. Nie są one jednak inspirowane jasnymi celami socjalnymi. Wyraźnie widoczne jest natomiast podporządkowanie rządzenia walce politycznej.

Reklama
Mimo zbliżających się wyborów parlamentarnych przedstawiciele władzy ani opozycja nie przedstawili programów dotyczących systemu podatkowego. Zadowalają się ogólnymi deklaracjami o potrzebie obniżenia obciążeń fiskalnych. Obywatele są przekonywani, że można zjeść ciastko i mieć ciastko. PiS tłumaczy, że „wystarczy nie kraść”. Rywalizacja między różnymi wariantami polityki społeczno-ekonomicznej nie istnieje.
Debata na temat zasadności utrzymania dotychczasowego systemu podatkowego jest dziś jednak bardzo potrzebna. Czy powinniśmy pozostać przy niskich obciążeniach (a nawet je zmniejszać, jak chcą neoliberalnie zorientowani ekonomiści i politycy)? Czy raczej zmierzać w kierunku wzorców, jakich dostarczają nam inne państwa unijne, zwłaszcza kraje skandynawskie? Odpowiedź na te pytania ma kluczowe znaczenie dla sprecyzowania strategii polityki gospodarczej w długim okresie. Wprawdzie istnieje powszechna zgoda, że przez blisko trzy minione dekady gospodarka rozwijała się pomyślnie, nie można jeszcze jednoznacznie ocenić, że system podatkowy temu sprzyjał ani przeciwnie, że był czynnikiem hamującym. Warto jednak pokusić się o wstępne hipotezy.

Hojne państwo dla bogatych

Rynkowa rewolucja w podatkach, jaka przyszła do Polski na początku lat 90., zachodziła pod hasłem: przywracamy normalność, czyli naśladujemy Zachód. Był to czas ideologicznego panowania ekonomii neoliberalnej. Szczególnym prestiżem cieszyła się wtedy krzywa Laffera, zgodnie z którą podwyższanie stopy podatków na ogół zmniejsza sumę uzyskiwanych z nich przychodów. Zalecano więc, aby obciążenia fiskalne były niskie i płaskie. Równocześnie dostrzegano, że wysokie wydatki budżetowe są nieuchronne.
Efektem tej atmosfery intelektualnej było powstanie w Polsce systemu podatkowego o standardach zbliżonych do tych rozpowszechnionych w krajach Unii. Mimo że implikował on niższy względny poziom obciążeń niż w państwach członkowskich, to uwzględniając słaby stopień rozwoju Polski (mierzony poziomem PKB na 1 mieszkańca), nie odbiegał znacząco od europejskich wzorców. Te zignorowano w innym aspekcie: system, który u nas stworzono, w ograniczonym zakresie redystrybuował dochody. Był to przede wszystkim skutek wielu specyficznych uregulowań dotyczących podatku dochodowego od osób fizycznych. Górną stawkę ustalono raczej na niskim poziomie (40 proc.), dolną – stosunkowo wysokim (20 proc.). Progi dochodu rozmieszczono tak, że zaledwie kilka procent podatników nie mieściło się pod pierwszym z nich. Ponadto katalog ulg i zwolnień został ujęty w sposób korzystny dla zamożnych Polaków. Jeżeli kogoś było stać na wydanie kilkuset tysięcy na własne mieszkanie lub dom, państwo dopłacało mu kolejne kilkaset w postaci ulgi. Żadne zwolnienia nie przysługiwały za to rodzicom w związku z kosztami wychowania dzieci. Co więcej kwotę wolną ustalono na symbolicznym poziomie, a dochody „kapitałowe” wyłączono z opodatkowania. Podobnie zrobiono z zasobami majątkowymi (pozostawiono jedynie niewielki podatek od nieruchomości oraz od spadków i darowizn). Produkty takie jak np. żywność, na które uboższe gospodarstwa domowe wydają dużą część swoich dochodów, miały stawki obniżone. Degresywny charakter VAT został więc złagodzony. Mimo to są podstawy, by twierdzić, że kapitalizm w Polsce budowano na podatkowych sterydach.
Z badań wynika, że względny poziom dochodów fiskalnych państwa jest skorelowany z poziomem PKB na jednego mieszkańca. Zależność ta nie jest jednak silna. Można więc było się spodziewać, że stosunkowo szybki wzrost gospodarczy notowany od 1992 r. (więcej niż podwojenie PKB per capita) będzie prowadzić do zwiększenia skali opodatkowania. Miało temu sprzyjać też respektowanie postanowień konstytucji z 1997 r. Zawiera ona artykuł głoszący, że Rzeczpospolita Polska „urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej”, a także ustanawia rozległy katalog praw socjalnych. Jednocześnie zapisano w niej surowe restrykcje dotyczące limitu zadłużenia, które – przynajmniej w długim okresie – ograniczają finansowanie na tej drodze nadmiernych wydatków publicznych.
Przystąpienie do UE nie musiało stanąć na przeszkodzie nadaniu wyraźnie progresywnego charakteru polskiemu systemowi podatkowemu. Wprawdzie unijny wymóg harmonizacji podatków pośrednich wiązał się z ograniczeniem ulgowych stawek VAT, ale nie wykluczało to zmiany struktury dochodów fiskalnych: obniżenia względnego poziomu wpływów z danin pośrednich i zwiększenia znaczenia podatków dochodowych (lub znaczącego opodatkowania majątku).
Centrowa orientacja z początku lat 90. z czasem została odrzucona – politycy zaczęli faworyzować podatki niskie i płaskie. Wprawdzie kwestia ta nieustannie była przedmiotem politycznych gier i wzajemnych oskarżeń o zwiększanie obciążeń, ale realnych różnic między PiS, PO i SLD nie widać. Sojusz radykalnie zmniejszył stopę podatku CIT i – co szczególnie ważne – ustanowił liniowy podatek dla samozatrudnionych na niskim, 19-proc. poziomie. W praktyce stał się on daniną od najbogatszych (w 2017 r. płaciło go ok. 0,5 mln Polaków, którzy osiągali przeciętny dochód miesięczny w wysokości prawie 20 tys. zł). Partia Jarosława Kaczyńskiego obniżyła natomiast składkę rentową, zredukowała górną stawkę PIT o 8 pkt proc. (dolną o jeden) oraz definitywnie zlikwidowała podatek od spadków i darowizn. Ale trzeba też odnotować, że PiS wprowadził ulgę z tytułu wychowania dzieci. Mimo że sztandarowy postulat PO 3x15 (PIT, CIT, VAT) nigdy nie został zrealizowany, to system obciążeń podatkowych już wcześniej stał się degresywny. Wkład Platformy polegał na tolerowaniu (a nawet stymulowaniu) wypierania zatrudnienia przez samozatrudnienie i umowy śmieciowe. Przez lata zyskiwali więc zamożni. Na samozatrudnienie przechodzili nie tylko menedżerowie, lecz także niektórzy sportowcy.

Albo redystrybucja, albo bieda

Wprowadzane przez lata zmiany w systemie fiskalnym skutkowały spadkiem udziału podatków w relacji do PKB. Ocena skali tego zjawiska nie jest jednak prosta, bo duże znaczenie odgrywa tu faza cyklu koniunkturalnego. Do tego dochodzi problem porównywalności danych z różnych krajów i okresów. Na przykład w Polsce od reformy emerytalnej z 1999 r. suma składek odprowadzanych na ubezpieczenie społeczne (indywidualny kapitał emerytalny) przesądza o wysokości przyszłego świadczenia. Traktowanie ich jak podatków może więc budzić wątpliwości. Mimo że składka jest obowiązkowa, to przypomina formę oszczędności.
Jeśli weźmiemy w nawias te zastrzeżenia, można zaryzykować stwierdzenie, że udział podatków w PKB obniżył się od połowy lat 90. do połowy drugiej dekady XXI w. co najmniej o 4–5 pkt proc. Jest też o kilka punktów procentowych mniejszy od przeciętnego poziomu w krajach Unii. W ostatnich dwóch latach udało się poprawić ściągalność danin, jednak co do zasady polska gospodarka funkcjonuje w reżimie niskich podatków – podobnie jak kilka innych państw postkomunistycznych (np. Rumunia i Bułgaria).
Ograniczenie dochodów sektora finansów publicznych nie prowadziło do proporcjonalnego zmniejszenia wydatków. Przez znaczną część okresu po roku 1990 budżet państwa wykazywał spory deficyt. Konsekwencją był powiększający się dług (zarówno w kwotach bezwzględnych, jak i względnych). Ze względu na znaczną dynamikę wzrostu jego obecny poziom nie jest dramatyczny, a koszt obsługi – umiarkowany ze względu na niskie stopy procentowe.
W przeszłości narastające zadłużenie łagodziło skutki ograniczenia wydatków państwa. W przyszłości, gdyby doszło do deprecjacji złotówki lub poważniejszego wzrostu stóp procentowych, może ono pociągnąć za sobą istotny wzrost kosztów dla budżetu. Nie można pominąć też ukrytego zadłużenia, które powstało z racji przemian w strukturze zatrudnienia i systemie ubezpieczeń społecznych. Pojawienie się dużej grupy ludzi pracujących na nieozusowanych umowach ograniczyło wpływy ze składki, choć doraźnie nie wiązało się z zobowiązaniami wydatkowymi. W perspektywie długofalowej państwo nie będzie jednak mogło się od nich uchylić, jeśli ma zabezpieczyć te osoby przed pauperyzacją.
Kolejnym czynnikiem niwelującym skutki ograniczenia wydatków państwowych były dochody niepodatkowe: najpierw z tytułu prywatyzacji (niewielkie w relacji do jej skali), a potem (stosunkowo duże) z tytułu transferów pieniędzy unijnych – funduszy spójności i dotacji dla rolnictwa. Wszystko to nie oznacza, że usługi publiczne były finansowane na wystarczającym poziomie. Przeciwnie, wydaje się, że w ochronę zdrowia, politykę ludnościową, naukę, transport publiczny czy mieszkalnictwo inwestuje się za mało.
Wyrugowanie z systemu podatkowego progresji miało oczywiście konsekwencje dla skali nierówności dochodowych, choć nie ma zgody, czy – jak twierdzą współpracownicy Thomasa Piketty’ego – są one w Polsce bardzo wysokie, czy na przeciętnym poziomie europejskim. Faktem jest, że uposażenia top menedżerów w dużych polskich firmach (ale maleńkich na tle międzynarodowych korporacji) pozostają nieraz kilkadziesiąt razy wyższe od przeciętnych płac. Za diagnozą, że system podatkowy nie redukuje nierówności, przemawia też nikły udział w strukturze dochodów fiskalnych przychodów z PIT i płaski klin podatkowy. Zupełnie inaczej jest w krajach starej Unii. W Polsce o skali dochodów czerpanych z kapitału na dobrą sprawę nie wiemy prawie nic. Jedynie tyle, że ich opodatkowanie jest marginalne.
Wyeliminowanie mechanizmu redystrybucji prawdopodobnie nie było dotychczas czynnikiem negatywnie oddziałującym na dynamikę rozwoju Polski. Nie wywołało to też – mimo rosnących nierówności dochodowych – społecznej kontestacji skutkującej polityczną niestabilnością. Nie da się jednak wykluczyć tego w przyszłości. Brak redystrybucji dochodów jest jednym z głównych hamulców procesu kumulacji kapitału społecznego. W długim okresie może to oznaczać szkody dla dynamiki rozwoju i dobrobytu obywateli.

Progresja na ratunek ochronie zdrowia

Choć nie ma podstaw, aby kategorycznie domagać się odwrotu od polityki niskich i płaskich podatków, to jest kilka istotnych argumentów przemawiających za takim postulatem. Przede wszystkim trudno sobie wyobrazić utrzymanie w dłuższym okresie obecnego, niedostatecznego poziomu finansowania usług publicznych. Jeżeli przyjmiemy, że np. wydatki na ochronę zdrowia powinny wzrosnąć o nie mniej niż 2 pkt proc. PKB, a na naukę – o 1 pkt proc., to powiększenie skali dochodów podatkowych jest nieuniknione. Tym bardziej że trzeba się liczyć z koniecznością znalezienia dodatkowych pieniędzy jeszcze na inne cele – szczególnie na dotację do ubezpieczeń społecznych. Polityka gospodarcza powinna też antycypować nieuchronne zmniejszenie (i to w kwotach bezwzględnych) wielkości transferów netto z Brukseli.
Oczywiście argumenty za bardziej progresywnym systemem podatkowym mają przede wszystkim charakter aksjologiczny. Ale również ci, którzy odrzucają stojące za nimi idee, mogą, a nawet powinni się z nimi zgodzić ze względów pragmatycznych. W długim okresie ważnym warunkiem harmonijnego funkcjonowania gospodarki jest powszechna akceptacja jego reguł i polityczna stabilność. Nie wydaje się, aby te warunki mogły być spełnione, gdy panuje powszechne przekonanie, że nierówności są zbyt duże i niesprawiedliwe.
Wzorcem powinny być dla nas uregulowania obowiązujące w rozwiniętych krajach europejskich (dedykuję tę propozycję liberalnym entuzjastom pogłębienia integracji). Wiązałoby się to ze wzrostem udziału dochodów z PIT poprzez nadanie mu realnie progresywnego charakteru. Wskazane byłoby też stopniowe odchodzenie od liniowego opodatkowania dochodów samozatrudnionych i wprowadzenie trzeciej, podwyższonej stawki, a ponadto zintegrowanie dochodów kapitałowych z tymi pochodzącymi z innych źródeł. Należy również przywrócić podatek spadkowy (pewnie wraz z określeniem stosunkowo wysokiej kwoty wolnej). Do tego warto przekształcić podatek od nieruchomości tak, by jego wartość była podstawą wymiaru daniny. Choć trudno oczekiwać znaczących profitów finansowych z objęcia PIT-em dochodów z działalności rolniczej, to obecny stan rzeczy nie ma uzasadnienia. I w końcu – trzeba stopniowo rozszerzać podatek akcyzowy ze względu na ekologiczne konsekwencje skali „konsumpcji” niektórych produktów (np. jednorazowych opakowań).
Na razie obóz rządowy i opozycja licytują się jednak na obietnice wydatkowe (niedawno do tej rywalizacji przystąpiła też partia Roberta Biedronia). Inaczej niż prawie trzy dekady temu, gdy Leszek Balcerowicz proponował niskie podatki i informował, że trzeba przy tym odpowiednio obniżyć wydatki państwa, teraz elity polityczne mówią, że możliwe są cuda. Czy to cynizm wynikający z przekonania, że ciemny lud to kupi, czy ignorancja? Tak czy inaczej, konsekwencje mogą być dramatyczne.
Autor jest profesorem nadzwyczajnym w Instytucie Nauk Ekonomicznych PAN. W PRL działacz opozycji, doradca i członek władz regionalnych Solidarności. Były poseł, w latach 1993–1997 przewodniczący Unii Pracy