Subskrybuj nas na Youtube
Administracja publiczna coraz częściej decyduje się na polubowne załatwianie sporów. Pomaga jej w tym nowy przepis, jasno określający, kiedy jest to dopuszczalne.
/>
Co najmniej dwu-, a prawdopodobnie trzykrotnie wzrośnie rok do roku liczba ugód zawieranych przez jednostki Skarbu Państwa. Trudno to jeszcze dokładnie podliczyć, ale na pewno ugodą zakończyło się już ponad 100 spraw prowadzonych przez Prokuratorię Generalną RP oraz kilkadziesiąt kolejnych, w których wspierała ona polubowne zakończenie sporu. To skokowy wzrost, bo dotąd ugodą kończyło się po 50 sporów rocznie.
Choć statystyki nie wskazują wprost przyczyn tego wzrostu, to bez wątpienia należy go wiązać z obowiązującą od początku czerwca 2017 r. nowelizacją ustawy o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.), a konkretnie jej art. 54a. Przepis ten jednoznacznie wskazał urzędnikom państwowym, że zawarcie ugody jest jedną z opcji, które należy brać pod uwagę w sporze z przedsiębiorcami (patrz: ramka).
– Potrzebę wprowadzenia tego przepisu do systemu prawa dostrzegaliśmy w Prokuratorii Generalnej od wielu lat, zabiegając o jego wprowadzenie. Bez niego oczywiście zawieranie ugód też było możliwe, co czyniono nawet w największych sprawach, takich jak Eureko czy Stadion Narodowy, niemniej jednak brakowało bezpośredniej podstawy prawnej, która wskazywałaby organom państwowym, że mogą pójść na ugodę. Kluczowe przy tym było, aby przepis, poza samym potwierdzeniem możliwości zawarcia ugody, wskazywał również na przesłanki jej zawarcia oraz określał tryb procedowania jednostek sektora finansów publicznych przy zawieraniu ugody – mówi Artur Woźnicki, wiceprezes PG RP.
Urzędnicy zwyczajnie się bali, że godząc się na polubowne zakończenie sporu, mogą spotkać się z zarzutem naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Dlaczego bowiem nie walczyli do końca o każdy grosz. Dzisiaj mają bezpośrednią podstawę prawną, na którą wprost mogą się powołać. Co więcej, przepis ten jasno pokazuje, że należy myśleć szerzej niż tylko w kontekście możliwości wywalczenia jakiejś tam kwoty.
– Interes Skarbu Państwa można rozumieć wąsko, fiskalnie, patrząc jedynie na to, co można wywalczyć od przeciwników w sądach. Nam bliższe jest ujęcie szersze, w którym analizuje się również dalsze konsekwencje prowadzenia spraw sądowych. Warto zadać sobie pytanie nie tylko o to, co uda nam się ugrać po wieloletnim procesie, ale i co możemy stracić w kontekście np. niewybudowanych dróg lub linii kolejowych, a często znacznych kosztów społecznych związanych choćby z upadłościami podmiotów. I zastanowić się, czy koszty nie będą wyższe od ewentualnego zysku – zwraca uwagę Marek Miller, p.o. prezesa PGRP.
Prawnicy w pełni zgadzają się z takim podejściem.
– Mam nadzieję, że narzędzie, które ustawodawca przekazał sektorowi finansów publicznych, będzie coraz szerzej wykorzystywane na wszystkich możliwych szczeblach. To bardzo dobre rozwiązanie przy sytuacjach, w których jednostki same widzą, że ich stanowisko jest chwiejne. Pozwala uniknąć nieśmiertelnego „ja się z państwem zgadzam, ale zaraz będę miał kontrolę na karku” – ocenia Łukasz Mróz, radca prawny specjalizujący się w doradzaniu firmom budowlanym.
– Skoro wymagamy od jednostek publicznych gospodarności, powinny też mieć możliwość podejmowania decyzji jak racjonalny właściciel dysponujący swoim majątkiem, bez widma odpowiedzialności za brak walki do ostatniej kropli krwi o niepewny rezultat – dodaje ekspert.
Jak uczy historia
Z oczywistych względów prokuratoria nie może rozmawiać o konkretnych sprawach. Przyznaje jednak, że można wskazać pewne powtarzające się okoliczności, w których zawarcie ugody jest wskazane. Należą do nich np. zbyt wygórowane kary umowne. Jeśli z wcześniejszych wyroków wiadomo, że sądy nie zaakceptują kar, które choć wpisane do kontraktu, to jednak są mocno zawyżone – nie ma sensu tracić czasu i często ogromnych pieniędzy na proces, który najprawdopodobniej zakończy się podobnym rozstrzygnięciem. Tymczasem koszty samych opinii biegłych wynoszą setki tysięcy złotych.
Innym powodem uzasadniającym zawarcie ugody mogą być nieprzewidziane okoliczności, do których doszło podczas realizacji inwestycji czy też opóźnienia wynikające z czynników, na które wykonawca nie miał wpływu (np. nie uzyskał na czas wymaganych zezwoleń). I wreszcie nadzwyczajna zmiana stosunku, która powoduje nadmierną trudność w spełnieniu świadczenia lub grozi rażącą stratą. To ostatnie może mieć szczególne znaczenie dla branży budowlanej, która z powodu dużych zwyżek cen materiałów budowlanych próbuje dzisiaj renegocjować zawarte przed kilkoma laty umowy.
Radca podpowie
Choć głównym zadaniem radców PG jest reprezentowanie jednostek przed sądem, to czynnie włączają się oni w zawieranie ugód.
– Pełnomocnik stoi na pierwszej linii frontu, gdyż to on ma wiedzę o ryzykach procesowych i on potrafi ocenić szanse na wygraną. Czasem z góry wiadomo, że organ stoi na straconej pozycji, czasem okazuje się to podczas procesu, np. po zeznaniach konkretnych świadków. Dlatego też radcowie PG aktywnie włączają się w zawieranie takich ugód, nie tylko udzielając wsparcia w prowadzonych negocjacjach, ale również poprzez inicjowanie procesu polubownego zakończenia sporu – zauważa Artur Woźnicki.
W praktyce wygląda to w ten sposób, że radca, PG analizując stan sprawy z punktu widzenia ryzyka procesowego, zwraca uwagę reprezentowanej jednostce na zasadność rozważenia możliwości zawarcia ugody. Jeśli natomiast sam otrzymuje propozycję ugodową, to nie poprzestaje na zwykłym jej przekazaniu reprezentowanemu przez siebie organowi. Dołącza do niej swoją rekomendację. Jeśli dochodzi do negocjacji ugodowych, radcowie biorą w nich udział w zakresie uzgodnionym z reprezentowaną jednostką. Często zdarza się, że odgrywają w nich kluczową rolę.
– W sposób naturalny PG ma największą wiedzę w zakresie prowadzenia spraw w imieniu podmiotów publicznych, gdyż zbiera ją z kilkunastu tysięcy spraw, w których reprezentowała Skarb Państwa. Jesteśmy więc w stanie pokusić się o przewidzenie, jak skończy się dany typ sprawy w sądzie – zwraca uwagę Marek Miller.
– Oczywiście ostateczną decyzję podejmuje organ, ponieważ to on odpowiada za finanse publiczne, ale powinien brać pod uwagę nasze stanowisko. Z doświadczeń PG wynika, że w zdecydowanej większości przypadków rekomendacje jej radców są uwzględniane. Gdy proponują oni mediację, to w więcej niż 90 proc. przypadków organy do niej przystępują – dodaje.