PiS zmienił na trwałe wektor polityki wydatkowej. Presja na większe nakłady będzie rosła.
Reklama
Jak mają zmienić się wydatki w trakcie kadencji obecnego rządu / Dziennik Gazeta Prawna

Polskie finanse publiczne bardziej solidarne niż liberalne: duży wzrost znaczenia socjalu zakłada nowa wersja programu konwergencji przygotowana przez Ministerstwo Finansów. To dokument, który polski rząd co roku przesyła Komisji Europejskiej. Na jego podstawie Bruksela sprawdza, czy spełniamy unijne warunki związane z dozwolonymi poziomami deficytu finansów i długu publicznego.

W wersji programu, którą dziś zajmie się Rada Ministrów, zapisano, że w 2020 r. ochrona społeczna ma kosztować ok. 16,7 proc. PKB. W 2015 r., gdy PiS obejmował władzę, wydawano na ten cel 15,9 proc. PKB. Ten wzrost to wyjątek, bo większość pozostałych wydatków publicznych ma kształtować się tak, jak na to pozwoli koniunktura gospodarcza. Ich udział w PKB albo się nie zmieni, albo nawet nieznacznie spadnie.

Zdaniem ekonomistów rząd daje wyraźny sygnał, że będzie zmierzał w stronę państwa socjalnego, w którym ochrona społeczna jest jednym z najważniejszych celów do sfinansowania. Dla prof. Elżbiety Mączyńskej, prezes Towarzystwa Ekonomistów Polskich, to nic złego. Jak mówi, przez niemal cały okres transformacji kolejne ekipy rządowe skupiały się na generowaniu wzrostu gospodarczego, zaniedbując podział jego owoców. – To czytelna zmiana priorytetów na rzecz zwiększania wagi spraw społecznych. Dotąd wydatki społeczne były najbardziej marginalizowane, na co zwracała uwagę nawet Komisja Europejska – stwierdza prof. Mączyńska.

Główny ekonomista Crédit Agricole dr Jakub Borowski zaleca jednak ostrożność. Jak mówi, radykalne zwiększanie wydatków społecznych może powodować spadek oszczędności w gospodarce. Zwłaszcza gdy nie jest to gospodarka zbyt zamożna. – Potrzebujemy oszczędności, by mieć z czego finansować inwestycje. To dzięki nim będziemy mogli nadal doganiać rozwinięte gospodarki – akcentuje Jakub Borowski.

Tylko wydatki na ochronę społeczną mają rosnąć wyraźnie szybciej niż gospodarka

PiS odchodzi od polityki prowadzonej przez poprzedni rząd. Platforma w drugiej połowie kadencji zaczęła hamować wydatki publiczne, tak że ich relacja do PKB zaczęła spadać. Obecna władza stawia na inny wariant. Udział wszystkich wydatków publicznych w tym i przyszłym roku ma wzrosnąć do ok. 43,5 proc. PKB (w 2016 r. było to 41,3 proc.). Dzięki temu ma się pomieścić nie tylko więcej wydatków prospołecznych, lecz także ekstranakłady na inwestycje, których wielkość w tym ujęciu ma wzrosnąć z 3,3 proc. PKB w 2016 r. do 5 proc. w 2018 r. Koszt? Większy deficyt w finansach w 2017 r. mimo większej skuteczności w ściąganiu podatków.
Wzrost wydatków społecznych to efekt spełnienia obietnic wyborczych PiS, przede wszystkim wdrożenia programu „Rodzina 500 plus” i dodatków na dzieci, które rocznie kosztują ok. 1 proc. PKB. Dorzucenie takiej puli pieniędzy podwoiło nakłady na rodziny i dzieci, które jeszcze w 2015 r. kosztowały ok. 1,4 proc. PKB. Ale duże znaczenie będzie miało również obniżenie wieku emerytalnego, co PiS również obiecywał w kampanii. W połączeniu ze wzrostem minimalnej emerytury i standardową waloryzacją świadczeń podniesie to nakłady na świadczenia z 9,7 proc. PKB w 2017 r. do 9,9 proc. w 2018 r.
Zdaniem prof. Elżbiety Mączyńskiej, prezes Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego, taka zmiana wektora w polityce gospodarczej może pozytywnie wpłynąć na popyt i tym samym wzrost PKB. – Nakłady socjalne dają zwrot do budżetu. Gdy obywatele są zatrudniani, a płace rosną, rosną także wpływy z podatków, zarówno dochodowego, jak i pośrednich od kupowanych towarów, jak VAT – przekonuje prof. Mączyńska. Tyle że nie można przesadzić. – Udział wydatków społecznych w PKB powinien być powiązany z zamożnością społeczeństwa. Im wyższy PKB per capita, tym więcej można przeznaczać na cele prospołeczne. Jeśli przystępuje się do zwiększania wydatków socjalnych na zbyt wczesnym etapie rozwoju, ryzykuje się obniżenie oszczędności krajowych, kluczowych dla finansowania inwestycji i doganiania gospodarek rozwiniętych – podkreśla Jakub Borowski z Crédit Agricole.
Resort finansów wpisał założenia dotyczące wzrostu wydatków socjalnych do najnowszej wersji Wieloletniego Planu Finansów Państwa (WPFP), ale nie wiadomo, czy w trakcie prac nad budżetem nie nastąpią korekty. Nakłady na inne dziedziny mają w relacji do PKB pozostać na obecnym poziomie lub wręcz spaść. Tak będzie np. ze zdrowiem, które w 2020 r. miałoby kosztować 4,7 proc. PKB, czyli tyle, co obecnie. Inny przykład to obrona narodowa. MF proponuje, aby poziom nakładów – nie licząc wydatków na renty i emerytury mundurowe – był stały i wynosił 1,6 proc. PKB (natowski limit co najmniej 2 proc. na wojsko uwzględnia emerytury, więc założenia z WPFP go nie łamią). W obu przypadkach resorty odpowiedzialne za te działy chcą zwiększenia nakładów nie tylko nominalnie, ale także w relacji do PKB.
MON już ma gotowy projekt ustawy, który zakłada podniesienie wydatków na ten cel do 2,5 proc. w 2030 r., czyli o 1/4 w porównaniu z dzisiejszym budżetem. W WPFP te zapowiedzi nie zostały uwzględnione, bo nie zapadły jeszcze decyzje polityczne i rząd nie dał nawet wstępnie zielonego światła dla tych pomysłów. Samo utrzymanie wydatków w relacji do PKB na obecnym poziomie lub nawet niewielki ich spadek nie oznacza przy tym faktycznego spadku wydatków, o ile gospodarka rośnie. Na przykład budżet MON będzie w przyszłym roku większy o blisko 2 mld zł tylko z tytułu wzrostu PKB. Jednak i tak gdy dojdzie do prac nad przyszłorocznym budżetem, pojawi się presja ministrów, by wydatki na ich dziedziny zwiększać. Większość propozycji spotka się z oporem Mateusza Morawieckiego, który jako szef resortu finansów będzie miał silne argumenty.
– Żyjemy w pewnej ułudzie: mamy kosztowny program społeczny, który da się udźwignąć, bo wzrost gospodarczy jest duży. Ceną jest stosunkowo wysoki deficyt, oscylujący wokół 3 proc. PKB. Gdyby doszło do spowolnienia, mogłoby się okazać, że nas na ten program nie stać. I albo trzeba go okroić, albo szukać dodatkowych pieniędzy, podnosząc podatki – mówi Jakub Borowski. Wydaje się jednak, że zmiana dokonana przez PiS będzie trwała. Opozycyjna PO deklaruje nie tylko utrzymanie 500 plus, lecz także wprowadzenie 13. emerytury. – Platforma, jeśli chce być silniejsza, musi podtrzymać program PiS i coś jeszcze dorzucić. Stąd licytacja – podkreśla prof. Mączyńska.
Spowiedź przed Brukselą
Aktualizacja programu konwergencji (APK) to dokument, który polski rząd corocznie przedstawia Komisji Europejskiej. APK to część Wieloletniego Planu Finansowego Państwa, który pokazuje kierunek polityki budżetowej w ciągu czterech lat. Jest on uaktualniany co 12 miesięcy, ale prognozy na pierwszy rok planu z reguły są wiążące dla konstruowania projektu najbliższego budżetu. Na podstawie APK Bruksela rozlicza Polskę z wypełniania kryteriów konwergencji w finansach publicznych, czyli długu i deficytu. Dług nie powinien przekraczać 60 proc. PKB, deficyt – 3 proc. PKB, a kraj powinien wykazać, że przestrzega dyscypliny w finansach.
W obecnej wersji APK znalazła się m.in. zapowiedź działań uszczelniających podatki czy zmian w podatku dochodowym. Nieprzestrzeganie kryteriów konwergencji może się skończyć nałożeniem procedury nadmiernego deficytu. Grozi to nawet zamrożeniem funduszy unijnych. Procedura nadmiernego deficytu została zdjęta z Polski w 2015 r. Jak wynika z najnowszego APK, deficyt sektora finansów publicznych wyniósł w 2016 r. 2,4 proc. PKB, w tym ma wynieść 2,9 proc., w przyszłym 2,5 proc., a do końca 2020 r. ma spadać do 1,2 proc. PKB.