W żadnym rozwiniętym kraju rola państwa w gospodarce nie jest ograniczona do funkcji nocnego stróża. Nawet w najbardziej liberalnych ekonomiach instytucjom publicznym przydzielono szerszy zakres zadań, niż wynikałoby to z idei państwa minimum. Zazwyczaj to efekt przemyślanej odpowiedzi władz na problemy.
Reklama
Piotr Wójcik, Klub Jagielloński / Dziennik Gazeta Prawna
W Polsce, niestety, przyjęty model państwa jest wynikiem przepychanek politycznych i targów grup interesu. A debata publiczna dotycząca tego zagadnienia koncentruje się na dwóch obszarach – polityki socjalnej i wspierania przedsiębiorczości. Natomiast kwestia działalności usługowej państwa niemal się nie pojawia, a już na pewno nie budzi emocji.
Tymczasem w polskich warunkach to rozwój usług publicznych jest tym obszarem, w którym państwo mogłoby dać gospodarce najwięcej.
Krwiobieg gospodarki
Państwo usługowe to instytucje publiczne oferujące obywatelom możliwie szeroki zakres podstawowych usług. Nie ma ono zastąpić prywatnych podmiotów, ma raczej stworzyć krwiobieg gospodarki – zapewniając infrastrukturę niezbędną do rozwoju oraz aktywności zawodowej i społecznej.
Instytucje takiego państwa – wspierając obywateli usługami – nie tylko ściągają z nich część trosk materialnych i organizacyjnych, lecz także poszerzają zakres wolności do np. działalności obywatelskiej. W takiej organizacji można zminimalizować transfery pieniężne, bo usługi niezbędne do aktywności życiowej są bezpłatne lub dotowane. Rząd nie musi więc prowadzić redystrybucji dochodu w postaci działalności socjalnej, bo nierówności ekonomiczne są niwelowane przez redystrybucję usługową.
Przykłady? Sieć tworzonych przez państwo połączeń drogowych oraz kolejowych zapewnia przedsiębiorcom ze wszystkich części kraju możliwość kooperacji. Dzięki czemu peryferie mają równie duże możliwości rozwoju, jak metropolie. Rozbudowana oferta komunalnej polityki mieszkaniowej ułatwia zdobycie dachu nad głową mniej zarabiającym i umożliwia lepszą alokację siły roboczej. Człowiek chętniej przeniesie się do miejscowości, w której rozwija się interesująca go branża, jeśli początkowo będzie mógł otrzymać tańsze mieszkanie na wynajem. Dofinansowana edukacja publiczna zapewni dostęp do wykształcenia także przedstawicielom dolnych warstw społecznych. Dzięki czemu kraj nie utraci talentów z ubogich rodzin. A bogata w połączenia komunikacja zbiorowa zapewni swobodne utrzymywanie relacji z innymi rejonami kraju obywatelom, którzy nie mają aut. Pomoc wychowawcza na etapie przedszkolnym i szkolnym umożliwi rodzicom aktywność zawodową i obywatelską oraz zniweluje różnice w kapitale kulturowym u dzieci, wyrównując szanse.
Koncepcja ta musi się zmierzyć z dwoma podstawowymi pytaniami. Dlaczego usługi publiczne są bardziej efektywne niż transfery społeczne? A także, dlaczego instytucje publiczne miałyby lepiej świadczyć podstawowe usługi od podmiotów prywatnych?
Usługi skuteczniejsze niż transfery
Transfery pieniężne mogą zniechęcać do aktywności zawodowej – szczególnie tych najuboższych. Gdy oferowane im na rynku płace są niskie, dochód z pracy przestaje być konkurencyjny wobec świadczeń socjalnych. W takim wypadku odejście z pracy lub rezygnacja z szukania zatrudnienia może się wydawać nawet decyzją racjonalną. Jest to zjawisko szczególnie groźne w tych krajach, w których aktywność zawodowa jest na niewysokim poziomie. A takim jest Polska – poziom zatrudnienia wynosi u nas 68 proc., przy unijnej średniej 70 proc. (np. w Czechach – 75 proc., w Niemczech – 78 proc.). Tymczasem usługi publiczne nie hamują aktywności zawodowej, a wręcz ją wymuszają. Bo nie będąc aktywnym, nie można korzystać z oferty, jaką zapewnia państwo.
Poza tym wielość świadczeń skłania niektórych do ich wyłudzania. Tymczasem wyłudzanie usług publicznych jest trudniejsze i mniej sensowne. Nikt nie ułoży sobie życia, jeżdżąc dotowaną koleją, nie odda też dziecka do darmowego żłobka, nie mając potomka. Oczywiście w razie częściowej odpłatności istnieje zjawisko jazdy na gapę. Jednak nawet wtedy wielkiej tragedii nie ma, gdyż podstawową ideą jest świadczenie usług, a nie zarabianie na nich. Tymczasem wyłudzanie transferów socjalnych podważa ich podstawową ideę, jaką jest przekazywanie środków potrzebującym.
Świadczenia pieniężne są również dużo droższą metodą osiągania celów społecznych. Państwo może zapewniać niektóre usługi taniej, jeśli wykorzysta swoje ogromne możliwości organizacyjne i efekt skali, obejmując nimi dużą część społeczeństwa. Nie dąży też ono do zysku, co jeszcze obniża cenę. Tymczasem, gdy państwo przekazuje obywatelom środki, by ci kupowali podstawowe usługi na rynku, to angażuje swoją machinę administracyjną, ale nie korzysta z efektu skali. To właśnie z tej perspektywy krytykowane było 500 plus, bo 500 zł nie starcza na opłacenie opiekunki lub prywatnego przedszkola, zaś za ułamek całkowitego rocznego kosztu programu – wynoszącego ok. 23 mld zł – można by zapewnić miejsce w publicznych przedszkolach i żłobkach wszystkim dzieciom w kraju.
Usługi publiczne są także skuteczniejszym sposobem zmniejszania nierówności dochodowych. Podstawowym powodem powstawania nierówności w naszym kraju są różnice w kapitale kulturowym, który rodzice przekazują dzieciom. Jak wskazał Europejski Banki Odbudowy i Rozwoju w „Transition Report 2016”, za 60 proc. nierówności szans w Polsce odpowiada wykształcenie rodziców. Tymczasem transfery pieniężne różnic w kapitale kulturowym nie zasypią. Oczywiście mogą umożliwić posłanie dziecka np. na lekcje angielskiego, jednak wielu uboższych i mniej wykształconych rodziców się na to nie zdecyduje – raczej wykorzysta środki na polepszenie standardu życia i zwiększenie konsumpcji.
Nie zawsze prywatne lepsze
Oczywiście prywatne podmioty potrafią skutecznie świadczyć podstawowe usługi. Jednak filozofia, na której opiera się istnienie prywatnych firm (dążenie do zysku) oraz ich ograniczenia sprawiają, że to sektor publiczny wydaje się lepszym usługodawcą w niektórych obszarach.
Podstawowym przykładem takiej sytuacji jest konieczność podjęcia na terenie kraju skoordynowanych inwestycji. Mało która firma prywatna posiada potrzebne ku temu zasoby. Nawet jeśli miałyby je niektóre międzynarodowe koncerny, to niekoniecznie chciałyby je lokować w jednym państwie. Nawet w Stanach sieć autostrad budowano dzięki inwestycjom publicznym. W naszych warunkach najlepiej przywołać przykład kolei – wymaga ona wielkich nakładów, by włączyć w sieć transportu zbiorowego peryferyjne połacie kraju. Co więcej, te inwestycje nie gwarantują zwrotu, bo wiele z tych linii nie będzie rentownych. Brytyjczycy zaczęli w 1993 r. wycofywać się z prywatyzacji kolei, bo sektor prywatny nie był w stanie prowadzić prac modernizacyjnych na terenie całej sieci, przez co ulegała ona niszczeniu.
Najczęściej przywoływanym przypadkiem, gdy to sektor publiczny sprawdza się lepiej, są monopole naturalne. To sytuacje, gdy na danym terenie nie ma możliwości zaistnienia konkurencji – mowa np. o wodociągach lub kanalizacji. Jeśli już musi istnieć jakiś monopol, to zdecydowanie lepszy jest publiczny, nad którym można sprawować pieczę demokratyczną. W sytuacji monopolu prywatnego główna forma nacisku rynkowego zanika, gdyż klient nie może pójść gdzie indziej. We Francji po prywatyzacji części wodociągów w gminach, w których to uczyniono, cena wody skoczyła o 20 proc., a w Paryżu audyt wykazał, że prywatny dostawca zawyżał ceny o 30 proc. W związku z czym nad Sekwaną postępuje zjawisko remunicypalizacji, czyli powrotu kluczowej infrastruktury komunalnej pod zarząd publiczny. Nad Wisłą wciąż zdecydowana większość monopoli naturalnych pozostaje we własności publicznej, jednak pojawiają się negatywne przypadki – chociażby sprzedaż PKP Energetyka.
Chyba najważniejszym przykładem jest jednak zjawisko selekcji negatywnej. Usługi publiczne powinny być świadczone na podobnym poziomie wszystkim obywatelom. To oznacza, że część z nich będzie nierentowna. Jednak instytucje publiczne nie mogą sobie pozwolić na rezygnację z ich świadczenia tylko dlatego, że nie przynoszą zysku. Za to firmy prywatne nie mogą sobie pozwolić na straty. Po prywatyzacji takich usług ograniczają one działalność nierentowną, np. niechętnie ubezpieczając osoby przewlekle chore lub nie inwestują w niedochodowe oddziały szpitalne. Czego dobrym przykładem są polskie oddziały geriatryczne albo stan komunikacji zbiorowej w wielu małych miejscowościach. W takiej sytuacji do świadczenia tych nierentownych usług i tak muszą się zabrać podmioty publiczne, które zmagając się przez to z wyższymi kosztami stoją na straconej pozycji w konkurencji rynkowej. Następuje więc zjawisko prywatyzacji zysków i uspołeczniania strat.
Polska usługami nie stoi
Niestety, usługi publiczne w Polsce są koszmarnie niedofinansowane, co odbija się na ich atrakcyjności i efektywności. Polska kolej po komercjalizacji drastycznie obcinała liczbę linii oraz połączeń. Jak wykazało Centrum Zrównoważonego Transportu, w gigantycznym stopniu odstajemy w tej kwestii od krajów regionu. W Polsce jest aż 100 miast powyżej 10 tys. mieszkańców, które nie mają połączenia kolejowego. W Czechach jest takie jedno, na Węgrzech – 6, a na Słowacji – 8. W ten sposób dojazd z wielu miast powiatowych do większych metropolii jest znacznie utrudniony, a w wielu przypadkach wręcz niemożliwy w rozsądnym czasie. Blokuje to rozwój prowincji i powoduje ich drenaż, ponieważ wielu obywateli jest zmuszonych się przeprowadzić.
Wciąż, mimo znacznej poprawy, słabo prezentuje się opieka przedszkolna. W 2015 r. do przedszkola uczęszczało 64 proc. trzylatków. Tymczasem w krajach o najwyższym współczynniku dzietności w UE, we Francji, Szwecji i Wielkiej Brytanii, ten odsetek zbliża się do 100 proc. Trudność w dostępie do taniego przedszkola blokuje matkom aktywność zawodową i hamuje wyrównywanie różnic w kapitale kulturowym. Bardzo niedofinansowana jest publiczna służba zdrowia. Wydajemy na nią 4,5 proc. PKB, co jest jednym z najniższych wyników w UE, gdzie średnia wynosi niemal 8 proc. To odbija się na poziomie zdrowia publicznego i długości życia.
Instytucje publiczne niemal wycofały się ze świadczenia usług mieszkaniowych na przyzwoitym poziomie. Odsetek lokali komunalnych w ogólnej liczbie mieszkań wynosi ok. 8 proc., a zdecydowana większość z nich to lokale socjalne o niskim standardzie. Co przy raczkującym rynku najmu sprawia, że często jedyną rozsądną formą zdobycia dachu nad głową jest kredyt hipoteczny. A na tym cierpi mobilność wewnętrzna.
W Polsce to właśnie państwo usługowe mogłoby być odpowiedzią instytucji publicznych na wyzwania ekonomiczne. Aktywność zawodowa jest u nas niska, więc rozbudowa świadczeń socjalnych byłaby ryzykowna. Skuteczna polityka przemysłowa wymaga wysokiej kultury zarządzania w sektorze publicznym, a nadal jest z tym kiepsko. Najwyższy czas zbudować w naszym kraju sprawne usługi publiczne, które mogłyby być doskonałym impulsem modernizacyjnym.