Pelc: Nadzór nad rynkiem finansowym przestał być klarowny i jednoznaczny [WYWIAD]

W wyniku licznych zmian w prawie, skupiony niegdyś w KNF skonsolidowany nadzór nad rynkiem finansowym przestał być klarowny i jednoznaczny - uważa radca prawny, w latach 2005-2006 zastępca przewodniczącego Komisji Papierów Wartościowych i Giełd Paweł Pelc.

PAP: W tym roku mija 10-lecie KNF-u. Według polityków PiS po zmianie władz Komisji trzeba będzie przeprowadzić audyt w KNF, a prezes NBP przedstawił koncepcję przekazania nadzoru nad sektorem bankowym do banku centralnego. Jak Pan ocenia działalność komisji w tym czasie?

Paweł Pelc: Te 10 lat pokazuje niewątpliwie, że konsolidacja nadzoru finansowego w jednym miejscu i wydzielenie go z Narodowego Banku Polskiego było bardzo dobrą decyzją. Moja generalna ocena skutków powstania KNF jest bardzo pozytywna. To była racjonalna decyzja, która sprawdziła się w praktyce. KNF z powodzeniem przeszła test w postaci kryzysu finansowego, który wybuchł wkrótce po utworzeniu Komisji.

Okazało się, że polskie instytucje finansowe nie upadły, a jednocześnie nie było pokusy dosypywania pieniędzy do banków przez NBP w miejsce środków, które wycofywali ich właściciele. Bank centralny nie był już bowiem nadzorcą banków. Program zaproponowany bankom przez NBP był na tyle ograniczony, że banki z niego w praktyce nie skorzystały. To niewątpliwie bardzo duży plus. Natomiast ostatnie zmiany ustawowe na przestrzeni kilku ostatnich lat oceniam bardzo negatywnie.

PAP: Dlaczego?

PP: W 2006 r. przyjęto klarowną konstrukcję, że jest jeden organ nadzoru nad instytucjami finansowymi w postaci KNF, który miał zarówno uprawnienia o charakterze ostrożnościowym, jak i takie, które miały chronić interesy klientów. Wyjątkiem byli klienci rynku ubezpieczeniowego i emerytalnego - zdecydowano, że na straży ich interesów ma stać także Rzecznik Ubezpieczonych. Zmiany ustawowe w ciągu ostatnich dwóch, trzech lat poszły niestety w zupełnie przeciwną stronę.

Implementując rozwiązania UE poprzedni rząd PO-PSL nie zdecydował się na powierzenie funkcji organu nadzoru makroostrożnościowego Komisji, tylko przemodelował Komitet Stabilności Finansowej, tworząc z niego nowy organ nadzoru makroostrożnościowego. Moim zdaniem to był błąd. W efekcie nad instytucjami finansowymi mamy dwa organy, które niekoniecznie w sposób spójny muszą realizować cele nadzorcze. Nagle okazało się, że nadzór KNF został zminimalizowany do czegoś, co się nazywa nadzorem mikroostrożnościowym. To zdejmuje znaczną część odpowiedzialności z KNF, co - moim zdaniem - jest złe.

Potem zdecydowano - także w ramach implementacji przepisów UE, tym razem dotyczących przymusowej restrukturyzacji banków i innych instytucji finansowych - że organem przymusowej restrukturyzacji nie będzie KNF tylko Bankowy Fundusz Gwarancyjny. To podmiot, który ma zupełnie inną funkcję; gwarantowania depozytów. Tymczasem wyposażono go w nowe, bardzo daleko idące uprawnienia o charakterze administracyjnym, które pozwalają głęboko ingerować w funkcjonowanie instytucji finansowych. A więc oprócz KNF, konkurencyjne uprawnienia mikroostrożnościowe dostał też BFG. To koncepcja, która została przyjęta przez poprzedni rząd, ale formalnie zmiana została przegłosowana przez Sejm obecnej kadencji.

PAP: Ale ta zmiana wynika z konieczności dostosowania polskiego prawa do regulacji unijnych, więc polski ustawodawca może nie ponosi za to odpowiedzialności?

PP: Polska mogła jednak wskazać, który podmiot ma sprawować ten nadzór. Można go było powierzyć KNF-owi, ale zdecydowano, że to będzie BFG. A więc zamiast jednego nadzorcy nad rynkiem finansowym, mamy trzech. Ponadto poprzednia koalicja zdecydowała, że organem uprawnionym do rozpatrywania reklamacji klientów instytucji finansowych będzie nowy organ, powołany na bazie Rzecznika Ubezpieczonych, czyli Rzecznik Finansowy. Tym samym kolejny organ zyskał uprawnienia administracyjne w stosunku do instytucji finansowych, podczas gdy Polska implementując dyrektywę UE mogła zdecydować, że tym organem będzie to KNF. Powołano więc trzy organy obok KNF, które mają uprawnienia wobec rynku finansowego.

PAP: Jest w tym wina KNF-u?

PP: KNF wpływała na kształt tych regulacji. Za każdym razem, gdy wprowadzano wymagane dyrektywami unijnymi zmiany prokonsumenckie na rynku finansowym, KNF broniła się przed przyjmowaniem na siebie nowych uprawnień. One zazwyczaj trafiały do UOKiK. Efekt jest taki, że w ciągu ostatnich zmian ustawowych doszło do erozji jednolitego nadzoru nad instytucjami finansowymi. Bardzo dużą odpowiedzialność za kształt tych zmian ponosi właśnie KNF. Nie chciała być organem "resolution", nie chciała być organem nadzoru makroostrożnościowego, nie chciała też zwiększać swoich uprawnień prokonsumenckich, czy przejąć uprawnień Rzecznika Finansowego itd. Chowanie głowy w piasek przez ostatnie kierownictwo KNF doprowadziło do tego, że nadzór Komisji przestał być klarowny i jednoznaczny.

PAP: A jak pan ocenia samą działalność KNF?

PP: Na pewno KNF nie podjęła na czas działań związanych z kredytami w walutach obcych. To też trochę konsekwencja zaniechań z czasów Komisji Nadzoru Bankowego, która pod wpływem stanowiska Związku Banków Polskich na przełomie 2005-2006 r. nie zakazała bankom udzielania kredytów walutowych, jeśli nie miałyby one odpowiednich środków w takiej samej walucie, na taki sam okres. Gdyby tak zrobiono nie mielibyśmy dziś problemu kredytów frankowych. Natomiast milczenie w sprawie opcji walutowych to pełna odpowiedzialność poprzedniego kierownictwa KNF kierowanego przez Stanisława Kluzę.

PAP: Ma Pan jakieś zastrzeżenia do obecnego kierownictwa KNF?

PP: To przede wszystkim szereg niezrozumiałych decyzji, jak np. nakazującej funduszowi Abris sprzedaż akcji FM Banku. Mieliśmy też wiele dziwnie uzasadnionych decyzji personalnych, czy dziwnych działań wobec systemu SKOK-ów. Komisja decydowała o zawieszeniu działalności, co w konsekwecji prowadziło do upadłości kas, mimo że inne kasy były skłonne je przejąć. Opierała się przy tym nie na przepisach ustawowych, ale na komunikacie, który był podstawą rozstrzygnięcia. Niezrozumiała jest praktyka KNF, zgodnie z którą podczas poszukiwania kasy do przyjęcia KNF nie wydaje komunikatu tylko milczy, a w przypadku poszukiwania banku do przejęcia taki komunikat się wydaje. Nie wiem, dlaczego banki są lepiej traktowane niż SKOK-i.

Zastrzeżenia budzi też sprawa upadłości SK Banku. Nie wiem dlaczego KNF wydała pozytywną opinię, na podstawie której NBP udzielił wsparcia bankowi, który później upadł. Gdyby nie ta opinia w ratowanie tego banku nie zostałyby zaangażowane publiczne środki.

Istotnym elementem, gdzie można dyskutować o jakości nadzoru finansowego, jest sposób wydawania rekomendacji. Nie są one źródłem prawa, a patrząc na nie, można odnieść wrażenie, że to normy prawne tworzone przez KNF bez konstytucyjnej podstawy.

PAP: Przez krytyków KNF podnoszona jest kwestia polisolokat. Czy ten problem pojawił się wskutek zaniechań KNF?

PP: Tutaj akurat na pewno można było zrobić więcej, KNF nie widziała nieprawidłowości przy dystrybucji tych produktów. Natomiast jeśli chodzi o warunki tych umów, to - co do zasady - ustawodawca nie zakazał tego typu produktów, wręcz dopuszczał istnienie takich produktów. Ponieważ polisolokaty były legalne, nie możemy stawiać KNF-owi zarzutu, że dopuściła do ich sprzedaży. Wydaje się, że w tym przypadku KNF nie miała instrumentów do działania. Możemy się natomiast zastanawiać, czy KNF dołożyła należytej staranności w sprawdzaniu, czy te produkty były prawidłowo sprzedawane, czy zrobiła wszystko, by dopilnować, by klienci wiedzieli, co kupują.

PAP: Czy komisji można przypisać winę za aferę Amber Gold?

PP: To także pytanie o to, czy KNF mogła zrobić więcej niż zrobiła. Komisja była organem, który próbował zainteresować tą sprawą prokuraturę. KNF wpisała Amber Gold na listę ostrzeżeń publicznych, za co zresztą była pozywana przez Amber Gold. Uważam, że komisja zrobiła, co mogła. Być może mogła bardziej nagłośnić swoje stanowisko. Nie jestem w stanie tego ocenić. Amber Gold nie był podmiotem nadzorowanym przez KNF. Na pewno działania Komisji były adekwatne; pytanie, czy były podjęte we właściwym czasie. Tego nie wiem, bo nie wiem, kiedy KNF powzięła informacje o nieprawidłowościach.

PAP: Pada jeszcze pytanie o sprawę SKOK Wołomin. Czy ją też można przypisać KNF?

PP: Z dokumentów, które komisja ujawniła wynika, że w kwietniu 2013 wiedziała, iż są tam rażące nieprawidłowości, które skutkowały doniesieniem do prokuratury o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Tymczasem potem KNF czekała prawie półtora roku z wprowadzeniem w SKOK Wołomin zarządcy komisarycznego. W tym czasie depozyty w kasie znacznie wzrosły. Komisarza wprowadzono dopiero wtedy, gdy zostali zatrzymani członkowie zarządu kasy.

PAP: Dostrzega Pan jakieś pozytywne aspekty funkcjonowania KNF?

PP: Istnienie Komisji pozwala na swobodny przepływ informacji o poszczególnych segmentach rynku, dzięki czemu można koordynować działania nadzorcze w różnych segmentach. Pozwala to też prezentować spójne stanowisko Polski w przypadku prób zmian regulacji na poziomie UE, umożliwia całościowy ogląd sprawy i stosowanej praktyki nadzorczej.

PAP: Czy dobra kondycja polskiego sektora finansowego nie przemawia za przyznaniem ogólnie dobrej oceny KNF?

PP: Nasz nadzór finansowy zawsze był konserwatywny - i dobrze. Ale pamiętajmy, że ciągle wisi nad nami kwestia kredytów frankowych. Nie wiemy, jakie ostateczne rozwiązanie tego problemu zostanie wypracowane. To oczywiście będzie rzutowało na ocenę KNF. Wydaje się, że dotychczasowe działania Komisji w tej materii mogą budzić wątpliwości.

Rozmawiał Marcin Musiał