Co dalej z prezesem NBP? Trybunał możliwy, zawieszenie prawnie wątpliwe [DYSKUSJA]

Uczestnicy dyskusji w redakcji DGP nie mają wątpliwości, że przepisy pozwalają na postawienie szefa banku centralnego przed Trybunałem Stanu. Różnią się jednak w ocenie, czy zagraża to niezależności NBP.

GRZEGORZ PASTUSZKO: Oczywiście prezesa NBP można pociągnąć do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Przesądza o tym art. 198 ust. 1 konstytucji oraz art. 1 ust. 1 ustawy o Trybunale Stanu.

TOMASZ ZALASIŃSKI: W świetle obowiązującego prawa prezes Narodowego Banku Polskiego odpowiada przed Trybunem Stanu za delikt konstytucyjny, co należy rozumieć jako naruszenie konstytucji lub ustawy w zakresie urzędowania bądź w związku z zajmowanym stanowiskiem. Delikt konstytucyjny nie musi, ale może równocześnie także wypełniać znamiona przestępstwa.

JACEK ZALEŚNY: Z konkretnych zagadnień, to jest kwestia art. 220 ust. 2 konstytucji, zgodnie z którym obowiązuje bezwzględny zakaz finansowania deficytu budżetowego poprzez zaciąganie zobowiązania w centralnym banku państwa. W kontekście tego zakazu trzeba poddać analizie zdarzenia, które miały miejsce wiosną 2020 r. 8 kwietnia prezes NBP na konferencji prasowej wraz z prezesem Rady Ministrów oświadczył, że NBP w związku z zagrożeniem wirusem rozpocznie skup skarbowych papierów wartościowych i gwarantowanych przez Skarb Państwa. I później Skarb Państwa i jego podmioty emitowały obligacje. Następnie podmioty prawa prywatnego, czyli banki, te obligacje obejmowały i na rynku wtórnym kupował je NBP.

JACEK ZALEŚNY: W konstytucji mowa o bezwzględnym zakazie zaciągania zobowiązań. NBP kupował obligacje wyemitowane przez Skarb Państwa i w ten sposób doszło do zaciągnięcia zobowiązania w centralnym banku państwa.

JACEK ZALEŚNY: W mojej ocenie – tak.

JACEK ZALEŚNY: Mówimy o polskiej konstytucji i jej art. 220. Każde państwo ma własny system prawny i na własne potrzeby, w sposób własny różne kwestie reguluje. Skąd się wziął art. 220? Z praktyki. Do 1997 r. prawo dopuszczało finansowanie deficytu budżetowego przez NBP. Zakaz wprowadzono, żeby odejść od tej praktyki.

TOMASZ ZALASIŃSKI: W dyskusji publicznej zwraca się uwagę na coraz liczniejsze wątpliwości, czy wręcz zarzuty, wskazujące, że działalność prezesa NBP nie była zgodna z prawem. O jednym z nich wspomniał mój przedmówca. Nie chciałbym w tej chwili rozstrzygać ich trafności, gdyż potrzeba na to dowodów. Z całą pewnością jednak wszystkie te zarzuty i wątpliwości wymagają gruntownego zbadania i wyjaśnienia. Nie pamiętam, by kiedykolwiek wcześniej podobne zarzuty były publicznie formułowane wobec prezesa NBP. Do wyjaśnienia tego rodzaju zarzutów i wątpliwości powołana jest komisja odpowiedzialności konstytucyjnej Sejmu. Jeśli zostanie wszczęte postępowanie, zarzuty stawiane prezesowi NBP i wszystkie kwestie z nimi związane zostaną rzetelnie w sposób procesowy wyjaśnione. Wówczas będziemy mogli powiedzieć nieco więcej, czy rzeczywiście doszło do naruszenia prawa, jaki charakter ma to naruszenie, czy zasadne jest pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej. Wszak to nie komisja odpowiedzialności konstytucyjnej pociąga do odpowiedzialności, tylko bada sprawę i następnie przedstawia projekt uchwały Sejmowi. Sejm podejmuje (lub nie) uchwałę w sprawie pociągnięcia prezesa NBP do odpowiedzialności konstytucyjnej i dopiero wtedy uruchamiają się mechanizmy prawne polegające na zawieszeniu w wykonywania funkcji prezesa NBP.

GRZEGORZ PASTUSZKO: Zarzuty, jakie padają pod adresem prezesa NBP, mają różną treść i dotyczą naruszenia różnych przepisów ustawowych i konstytucyjnych. Pan prof. Zaleśny zwraca uwagę na jeden z tych zarzutów, dokonując przy tym interpretacji art. 220 ust. 2 konstytucji, która – w moim przekonaniu – może budzić kontrowersje. Dyskusyjne jest w szczególności rozumienie pojęcia „zaciągania zobowiązania” w kontekście obowiązywania art. 48 ustawy o NBP określającego uprawnienia banku centralnego w zakresie papierów wartościowych. Poza tym wątpliwości nasuwa obarczanie odpowiedzialnością prezesa NBP za decyzje podejmowane w sposób zespołowy, a nie indywidualny. Widać, że jest tutaj przestrzeń do polemiki.

Zwrócę uwagę na zarzut dotyczący pogwałcenia zasady niezależności NBP oraz naruszenia art. 227 ust. 4 konstytucji, według którego prezes NBP nie może m.in. prowadzić działalności publicznej niedającej się pogodzić z godnością jego urzędu. Szczerze mówiąc, nie do końca wiem, które konkretnie działania są w tym przypadku „na cenzurowanym” i – zdaniem autorów tych oskarżeń – zasługują na osąd Trybunału Stanu. Ocena tej kwestii musi zresztą w wielu przypadkach wywoływać wątpliwości. Pamiętajmy bowiem, że przedmiotowy przepis skonstruowany jest w sposób niejasny i normatywnie niedookreślony. Wynika to z użycia w nim dwóch zastanych i nieostrych pojęć: działalności publicznej i godności sprawowania urzędu, których znaczenie nie jest łatwe do ustalenia. W doktrynie od dawna zwracano na to uwagę, sugerując w ramach wykładni zwężającej (i nieliteralnej), że art. 227 ust. 4 winien być rozumiany jako zakaz podejmowania szeroko pojętych działań publicznych mogących podważyć zaufanie do niezależności prezesa NBP, w tym wywołać wątpliwości co do jego neutralności partyjno-politycznej. W takiej sytuacji musimy mówić o unormowaniu odwołującym się do bliżej nieokreślonych standardów etycznych, wolnym od precyzyjnego wskazania znamion czynu bezprawnego i przez to uniemożliwiającym świadome antycypowanie przez jego adresata, jakie zachowanie jest zagrożone pociągnięciem do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Uważam, że pozwala to wysunąć pytanie o przydatność tak pomyślanej regulacji z punktu widzenia praktyki ustrojowej. Nie będzie chyba przesadą twierdzenie, że w swym obecnym kształcie stawia ona prezesa NBP w pozycji głównego bohatera powieści „Proces” Kafki (można wszak uruchomić przeciw niemu proces nawet w sytuacji, gdy nie ma on świadomości, że uczynił coś złego), a przy tym jest ustrojowo niebezpieczna. Nie wolno nam przecież tracić z pola widzenia faktu, że decyzja Sejmu może być determinowana nie tyle przekonaniem rządzącej większości o naruszeniu prawa, co jej polityczną niechęcią okazywaną prezesowi NBP. A to, biorąc pod uwagę skutek nielimitowanego czasowo zawieszenia prezesa NBP w czynnościach, będzie równoznaczne z wyegzekwowaniem nieznanej przepisom polskiej konstytucji odpowiedzialności politycznej.

GRZEGORZ PASTUSZKO: Na tym tle mogą powstawać poważne wątpliwości. Pamiętajmy, że prezes NBP stoi na czele instytucji upoważnionej do realizowania określonej polityki państwa, ściśle biorąc – polityki pieniężnej. To sprawia, że chcąc nie chcąc, jest on w określonym wymiarze uwikłany w krajowe procesy polityczne. Jako wysoki urzędnik zachowuje przecież pełne prawo do wypowiadania swoich poglądów na temat kierunku polityki monetarnej, a przy tym jest zobowiązany z mocy obowiązujących przepisów do reprezentowania Narodowego Banku Polskiego oraz współdziałania z właściwymi organami państwa. Siłą rzeczy więc jego zaangażowanie na tym polu może być postrzegane jako przejaw poparcia dla którejś ze stron, w tym strony rządowej. W takich warunkach niezmiernie trudne, o ile nie niemożliwe może się okazać rozróżnienie na zachowania, które naruszają art. 227 ust. 4 konstytucji, i takie, które mieszczą się w jej granicach.

TOMASZ ZALASIŃSKI: Dyskusja publiczna wokół ewentualnej odpowiedzialności konstytucyjnej prezesa NBP ma jak dotąd wyłącznie charakter publicystyczny, co siłą rzeczy uzasadnia wysoki poziom jej ogólności. Zarzuty w niej stawiane są jednak bardzo niepokojące i wymagają wyjaśnienia. Ich wyjaśnienie leży także w interesie prawnym prezesa NBP. Pojawiają się jednak także głosy, że sama próba wyjaśniania wątpliwości prawnych oznacza ryzyko naruszenia niezależności banku centralnego. Nie ma najmniejszych wątpliwości, gdyż wynika to z Konstytucji RP, że Narodowy Bank Polski powinien być instytucją niezależną oraz apolityczną. Wiele wskazuje na to, że apolityczność się prezesowi NBP nie udała. Natomiast gdy chodzi o niezależność i praworządność, to kwestia ewentualnych naruszeń i popełnienia deliktu konstytucyjnego wymaga zbadania. To jest proces naturalny w demokratycznym państwie prawnym, nie możemy mylić niezależności z bezkarnością.

JACEK ZALEŚNY: Delikt konstytucyjny jest prawnie zdefiniowany. Jego przedmiot jest prawnie określony. Stąd możemy dokonywać subsumpcji tylko na podstawie konkretnego zdarzenia. To nie jest ocena za styl działania, jak w skokach narciarskich. Tu trzeba oceniać konkretne zdarzenie. I dopiero wtedy możemy ocenić, czy doszło do naruszenia prawa.

TOMASZ ZALASIŃSKI: Konsekwencją postawienia w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu – co następuje w momencie podjęcia odpowiedniej uchwały przez Sejm – jest zawieszenie w pełnieniu funkcji publicznej. Ta konsekwencja dotyczy wszystkich podmiotów podlegających odpowiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu, w tym także prezesa NBP. Analogiczne konsekwencje przewiduje sama konstytucja w odniesieniu do Prezydenta RP, prezesa Rady Ministrów czy członków Rady Ministrów. Nie ma w tym nic wyjątkowego, to oczywista konsekwencja postawienia urzędnika publicznego w stan oskarżenia publicznego. Nie ma w tym nic zagrażającego – z założenia – niezależności NBP. Wręcz przeciwnie, chodzi o to, by urzędnik będący w stanie oskarżenia przez Trybunałem Stanu nie mógł wykorzystywać dla swej obrony instytucji, którą kieruje.

TOMASZ ZALASIŃSKI: Dlatego wcześniej stwierdziłem, że ochrona niezależności nie może oznaczać bezkarności, a także podkreślałem rolę komisji odpowiedzialności konstytucyjnej, która ma za zadanie wyjaśnienie w sposób transparentny, uczciwy, przejrzysty i przede wszystkim merytoryczny, wszelkich wątpliwości dotyczących działalność prezesa NBP. Dzięki temu opinia publiczna, w tym instytucje europejskie, będą znały zarzuty procesowe stawiane prezesowi NBP oraz ich uzasadnienie. Dopiero wtedy będziemy mogli stwierdzić, czy postawienie w stan oskarżenia prezesa NBP jest zasadne. Wówczas także instytucje europejskie, po zapoznaniu się ze sprawą, będą mogły ocenić, czy postawienie prezesa NBP w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu służy ochronie, czy podważeniu zasady niezależności banku centralnego.

JACEK ZALEŚNY: Dostrzegam poważny problem natury ustrojowej: niekoherentności polskiej regulacji ustawowej, czyli ustawy o Trybunale Stanu, w stosunku do zobowiązań, jakie Polska przyjęła w ramach Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

JACEK ZALEŚNY: Na prawo polskie składają się zarówno przepisy powstające w Polsce, jak i w UE czy w ramach prawa międzynarodowego. Jeśli chodzi o finansowanie długu publicznego, to prawo UE nie wyłącza stosowania art. 220 polskiej konstytucji. Takiego przepisu w nim nie ma. Natomiast zachodzi relacja podrzędności ustawy względem Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 91 ust. 2 konstytucji ustawa musi być zgodna z prawem traktatowym, czyli w tym przypadku przepis ustawy o TS, musi być zgodny z art. 130 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w którym jest mowa o zakazie oddziaływania organów krajowych i unijnych na działalność banku centralnego, krajowego i europejskiego. Tu jest mocno eksponowany motyw niezależności banku centralnego.

Bardzo ważny jest wspomniany kazus łotewski jako forma interpretacji, jak organy unijne, w tym TSUE, interpretują art. 130. Jest on interpretowany przez pryzmat bezwzględnego zakazu oddziaływania władzy politycznej na funkcjonowanie banku centralnego. Kiedy w tej perspektywie spojrzymy na zawieszenie jako instytucję prawa procesowego, pojawia się problem, że ono w sposób oczywisty oddziałuje na funkcjonowanie banku centralnego. A podmiotem decydującym o zawieszeniu nie jest niezależny sąd, ale organ władzy politycznej, jakim jest Sejm. Wskutek decyzji organu politycznego dochodzi do ingerencji w sposób działania banku centralnego, gdy jeszcze nawet nie wiadomo, czy w ogóle delikt był popełniony.

Instytucji zawieszenia w czynnościach jako efektu działania Sejmu nie da się połączyć z interpretacją, która jest przyjęta przez TSUE na kanwie kazusu łotewskiego.

JACEK ZALEŚNY: Z punktu widzenia TSUE przypadek Polski jest jeszcze bardziej oczywisty niż łotewski. Większość bezwzględna, którą decyduje Sejm w sprawie prezesa NBP, to ta sama większość, która jest potrzebna przy wotum zaufania, czyli wyborze rządu. Zatem większość rządowa może właściwie w dowolnym momencie podjąć taką uchwałę i zawiesić sobie prezesa NBP, co z jego niezależności czyni wydmuszkę.

GRZEGORZ PASTUSZKO: Zgadzam się, że przepisy obowiązującego w Polsce prawa przewidują instytucję zawieszenia prezesa NBP. Przesądza o tym treść art. 11 ustawy o Trybunale Stanu, który stanowi, że uchwała Sejmu o pociągnięciu do odpowiedzialności powoduje automatyczne zawieszenie w czynnościach wszystkich objętych nią osób. Przywołując ten fakt, należy jednak pamiętać, że mówimy tutaj o konstrukcji normatywnej pozostającej w sprzeczności z obecną konstytucją. Trudno wszak polemizować z tezą, że uregulowane ustawowo zawieszenie stwarza nieprzewidzianą konstytucyjnie formułę podległości prezesa NBP wobec Sejmu i w konsekwencji koliduje z charakterem więzi prawnych łączących obie instytucje. Więzi te – jak wiadomo – determinuje wyrażona w przepisach ustawy zasadniczej zasada niezależności NBP.

Na marginesie: instytucja zawieszenia, również prezesa NBP, wprowadzona została do polskiego porządku prawnego na gruncie ustawy o Trybunale Stanu uchwalonej jeszcze w okresie PRL. Wówczas rozwiązanie to miało pełne konstytucyjne uzasadnienie, jego istnienie bowiem wpisywało się czytelnie w zasadę zwierzchniej pozycji Sejmu w systemie organizacji władzy państwowej oznaczającej podległość Sejmowi pozostałych organów państwowych. Dzisiaj, w nowych warunkach ustrojowych, taka konstrukcja musi wywoływać negatywne oceny. Sądzę, że ustawodawca powinien możliwie szybko usunąć ją z porządku prawnego, zwłaszcza w zakresie, w jakim odnosi się ona do prezesa NBP.

TOMASZ ZALASIŃSKI: Zwracam uwagę, że konstytucja przewiduje instytucję zawieszenia w pełnieniu funkcji publicznej wobec prezydenta, prezesa Rady Ministrów i członków Rady Ministrów, postawionych w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu. Wszystkie instytucje podlegające odpowiedzialności konstytucyjnej są traktowane w tym zakresie z zachowaniem zasady równości. Zgadzam się, że ustawa o Trybunale Stanu wymaga reformy, ale większość, jaka jest wymagana dla postawienia prezesa NBP w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu, także wynika z konstytucji. W przypadku prezesa NBP oraz prezesa Najwyższej Izby Kontroli postawienie w stan oskarżenie przed Trybunałem Stanu wymaga większości bezwzględnej (najłatwiejszej do uzyskania). Ustrojodawca zastosował ją jednak nie bez przyczyny. W przypadku prezydenta, prezesa Rady Ministrów i członków Rady Ministrów mamy do czynienia z organami o charakterze ściśle politycznym. Prezes NBP i prezes NIK to instytucje eksperckie, z założenia apolityczne. Na ich czele powinni stać niezależni eksperci, a nie politycy. Dlatego zastosowanie większości kwalifikowanej w przypadku prezesa NBP i prezesa NIK nie zostało uznane za konieczne. Jest to także rozwiązanie o charakterze prewencyjnym, którego celem jest, aby osoby piastujące funkcje publiczne, takie jak prezes NBP i prezes NIK, w sposób szczególnie ostrożny podchodziły do swoich działań, w szczególności do niezależności kierowanych przez nie instytucji publicznych.

Czy zastosowanie większości bezwzględnej wobec postawienia w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu prezesa NBP kreuje instrument nacisku politycznego? Moim zdaniem nie. Dowodzi tego także analiza praktyki ustrojowej. Pomimo obowiązywania większości bezwzględnej, jak dotąd żaden z prezesów NBP nie został postawiony w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu. Nigdy dotąd działalność prezesa NBP nie budziła bowiem tak wielu wątpliwości prawnych, w tym w szczególności dotyczących zachowania niezbędnej niezależności banku centralnego czy otwartego wspierania określonej większości politycznej.

GRZEGORZ PASTUSZKO: Nie przekonuje mnie argumentacja wskazująca na zasadność ustanowienia przez ustawodawcę rozwiązania, które uchwałę o pociągnięciu do odpowiedzialności konstytucyjnej prezesa NBP pozwala przyjąć większością bezwzględną w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. W warunkach istnienia takiego mechanizmu prawnego nie może być mowy o pełnej niezależności NBP od rządu i popierającej go większości. Jest przecież oczywiste, że dzięki niemu obóz władzy zachowuje możliwość wywierania nacisków na NBP, a w najgorszym przypadku zadecydowania o długotrwałym – trwającym nawet przez okres pozostałej kadencji – zawieszeniu jego szefa. Przeczy to wyraźnie intencjom Trybunału Konstytucyjnego, który w 2003 r. uznał, że NBP jest instytucją niezależną, niepodporządkowaną w żadnej mierze czynnikom rządzącym.

JACEK ZALEŚNY: Geneza tej regulacji to jedna sprawa. Ale pamiętajmy, że później doszło do ważnego zdarzenia prawnego istotnego dla jej stosowania: związania się Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Skutki tego zdarzenia nie były znane w procesie konstytucyjnym, ale ono każe nam spojrzeć na proces przed Trybunałem Stanu przez pryzmat niezależności banku centralnego. O ile kompetencja Sejmu do stawiania w stan odpowiedzialności konstytucyjnej nie budzi wątpliwości konstytucyjnych, bo jest to kwestia przesądzona w art. 198 konstytucji, o tyle budzi wątpliwość zgodność z prawem UE środka prawnego w postaci zawieszenia w czynnościach. ©℗