Niby można zostawić wszystko po staremu i nadal obserwować wyprowadzanie części zobowiązań poza budżet i kontrolę parlamentarną, ewentualnie po prostu podwyższyć konstytucyjny limit długu do 75 proc. PKB - tylko że wtedy już za kilka lat musielibyśmy wrócić do tej samej dyskusji.
W efekcie wojny w Ukrainie zaczęło się desperackie szukanie pieniędzy na zwiększeniu polskiego budżetu wojskowego. Jedną z możliwości finansowania wydatków na zbrojenia jest dług publiczny. Rząd najwyraźniej skłania się ku temu rozwiązaniu, gdyż wśród zaproponowanych zmian znalazło się m.in. wyłączenie z reguły wydatkowej wydatków wojskowych. Dzięki temu konstytucyjny limit długu publicznego miałby przestać blokować nasze przygotowania na ewentualne działania militarne Rosji.
Propozycja PiS nosi wszelkie znamiona wrzutki politycznej, gdyż ustawa zasadnicza umożliwia już wyłączenie z limitu długu wielu wydatków. Owszem art. 216 pkt 5 określa maksymalną wysokość długu publicznego na poziomie trzech piątych PKB, jednak równocześnie mówi, że „sposób obliczania wartości rocznego produktu krajowego brutto oraz państwowego długu publicznego określa ustawa”. Rządzący zresztą dobrze o tym wiedzą, gdyż w czasie pandemii wyprowadzili pewną część długu do agend rządowych – przede wszystkim Polskiego Funduszu Rozwoju – właśnie w celu ominięcia limitów długu zawartych w ustawie o finansach publicznych i Konstytucji RP.
W obliczu agresywnych działań Kremla oraz innych czekających nas wyzwań – np. transformacji energetycznej – należy jednak przemyśleć sensowność twardych limitów zadłużenia publicznego. Polska gospodarka jest już w zupełnie innym miejscu niż w 1997 r., kiedy uchwalono obowiązującą konstytucję, a sami obywatele oczekują od państwa znacznie większej aktywności niż w latach transformacji. Nasze zapóźnienia widać przecież nie tylko w obronności, lecz także w ochronie zdrowia, energetyce czy polityce demograficznej. Obowiązujący limit długu publicznego może zaś spętać ręce polskiemu państwu, uniemożliwiając skuteczne działanie, szczególnie gdy dopadnie nas jakiś kolejny zaskakujący kryzys.
Nie znaczy to, że należy w ogóle wyrzucić bezpieczniki ograniczające wydatki publiczne do kosza. Można w miejsce obecnych zainstalować inne – lepiej odpowiadające sytuacji, w jakiej się znajdujemy.
Nieżyciowy przepis sprzed dekad
Dzięki sztuczkom księgowym oficjalnie państwowy dług publiczny Polski wciąż nie przekroczył ustawowego progu 55 proc. PKB (gdyby tak się stało, rząd musiałby m.in. projektować budżet bez deficytu oraz zamrozić wynagrodzenia w budżetówce). Jednak według metodologii UE w III kwartale 2021 r. dług całego sektora finansów publicznych sięgnął 56,6 proc. PKB, co oznacza, że realnie zbliżamy się do drugiego progu ostrożnościowego określonego w konstytucji. Rząd ma więc niewielkie pole manewru, a finansowanie dodatkowych wydatków długiem oznaczałoby nieustanne balansowanie na linie.
Równocześnie jednak trudno uznać wysokość długu publicznego w Polsce – nawet liczonego według unijnej metodologii – za szczególnie wygórowany. W całej UE wynosi on 90 proc. PKB, a w strefie euro nawet 97 proc. Oczywiście na dług UE składa się również zadłużenie w państwach od Polski znacznie zamożniejszych i cieszących się większym zaufaniem rynku, co pozwala im zadłużać się na większą skalę. Tyle że polski dług publiczny nie jest szczególnie wysoki nawet na tle państw o zbliżonym poziomie rozwoju (80 proc. na Węgrzech, 82 proc. w Chorwacji).
W latach 90. Polska była krajem rozwijającym się i dosyć biednym, więc konstytucyjny limit długu publicznego na poziomie 60 proc. PKB mógł być uzasadniony. Po latach nieprzerwanego wzrostu zdobyliśmy zdecydowanie większe zaufanie pożyczkodawców, dzięki czemu możemy pożyczać pieniądze taniej. W pandemicznym 2020 r. przeciętny koszt obsługi długu publicznego, liczony jako relacja zapłaconych odsetek do łącznej sumy niespłaconych zobowiązań, wyniósł 2,5 proc. Rok wcześniej było to 3 proc. Na początku XXI w. rentowność 10-letnich obligacji Polski sięgała aż 13 proc., na początku 2021 r. spadła do zaledwie 1,5 proc. W związku z wojną w Ukrainie i wzrostem niepewności w całym naszym regionie rentowność polskich papierów podniosła się ostatnio do 5 proc. Możliwości pożyczkowe Polski pozostają jednak zupełnie nieporównywalne z tymi sprzed dwóch dekad.
Frankowicze w skali makro
Istotna jest również struktura wierzycieli. Gdy duża część długu publicznego znajduje się w rękach podmiotów zagranicznych, rząd jest uzależniony od dobrej woli inwestorów spoza kraju podatnych na przeróżne szoki, paniki i inne przejawy owczego pędu. Zwykle nie mają oni przesadnie dobrego rozeznania w sytuacji w danym kraju, wkładają całe regiony świata do jednego koszyka inwestycyjnego. By zaczęli kręcić nosem lub wręcz wyprzedawać obligacje jakiegoś państwa na rynku wtórnym (co zwiększa rentowność także nowo emitowanego długu), wystarczy więc pojawienie się burzliwych zdarzeń nieopodal jego granic. Między innymi właśnie dlatego pod koniec 2021 r. rentowność polskich obligacji zaczęła iść w górę i dobiła do obecnych 5 proc.
Według Eurostatu na koniec 2020 r. w rękach podmiotów finansowych spoza kraju znajdowała się ponad jedna trzecia naszego długu publicznego. To ósmy najniższy wynik w UE. Więcej niż w Szwecji (20 proc.) czy Danii (30 proc.), jednak znacznie mniej niż w krajach bałtyckich, Irlandii czy na Cyprze, których dług jest w obcych rękach nawet w 70 proc. Pod względem struktury wierzycieli wypadamy więc całkiem dobrze i nie musimy się szczególnie obawiać, że likwidacja progu ostrożnościowego spowodowałaby odpływ inwestorów od naszych obligacji.
Wiele krajów UE ma ukryte potencjalne zobowiązania. Zamiast pobudzać wzrost wydatkami wprost z budżetu, gwarantują one kredyty udzielane podmiotom prywatnym przez sektor bankowy. Rządowe gwarancje oczywiście nie stanowią długu publicznego, jednak w razie kryzysu i fali niewypłacalności wśród przedsiębiorstw mogą się nim stać. Wiszą więc one nad budżetami jak swego rodzaju groźba. Przykładowo zadłużenie publiczne Danii wynosi jedynie 40 proc. PKB, jednak udzielone gwarancje to dodatkowe prawie 13 proc. PKB. W Austrii gwarancje rządowe to równowartość 15 proc. PKB, a w Finlandii nawet 20 proc., przy czym w obu tych państwach dług publiczny znacznie przekracza 80 proc. PKB. W tym zestawieniu Polska znów wypada bardzo przyzwoicie – według Eurostatu gwarancje rządowe w Polsce w 2020 r. wyniosły zaledwie 2 proc. PKB i były jednymi z najniższych w UE.
Czy to oznacza, że nie ma potencjalnych raf? Niestety, nie. Fundamentem bezpiecznego zadłużania się przez państwo jest emisja obligacji w krajowej walucie. Dzięki temu budżet jest zabezpieczony na wypadek wahań kursowych, co w niespokojnych czasach i przy chwiejnym złotym jest szczególnie istotne. Chociaż porównywanie długu państwa do zadłużenia gospodarstw domowych jest zasadniczo chybione, to akurat pod tym względem są one do siebie podobne – w każdym przypadku należy unikać zadłużenia się w walucie innej niż w tej, w której osiąga się dochody. Niestety, stosunkowo duża część polskiego zadłużenia publicznego nominowana jest w walutach obcych – według Eurostatu na koniec 2020 r. była to prawie jedna czwarta. To czwarty najwyższy wynik w UE. Jedynie w Rumunii, Chorwacji i Bułgarii większa część długu państwa jest emitowana w zagranicznych walutach, przy czym tam jest to znacznie powyżej 50 proc. (w Bułgarii nawet ponad 80 proc.).
Przejrzystość dzięki kontroli
Jak widać, dług publiczny w Polsce nie jest zbyt wysoki, a na tle Europy można go nazwać umiarkowanym. Mamy też o wiele niższy koszt jego obsługi niż dwie dekady temu i całkiem korzystną strukturę wierzycieli. Nie zagrozi nam również ewentualna wypłata gwarancji rządowych, gdyż są one śladowe w stosunku do PKB. Jedynym problemem jest stosunkowo duża część długu zaciągnięta w walutach obcych, na szczęście ona spada, gdyż jeszcze kilka lat temu waluty zagraniczne odpowiadały za jedną trzecią zadłużenia polskiego państwa. W obecnej sytuacji twardy limit długu, dodatkowo określony na niskim poziomie trzech piątych PKB, skłania rządzących do jego obchodzenia i wyprowadzania części zobowiązań – jak na razie niewielkich, kilku procent PKB – poza budżet, co zmniejsza transparentność naszych finansów publicznych.
Ekonomista Olivier Blanchard, profesor MIT, zaproponował, by strefa euro odeszła od reguł fiskalnych (dług niższy niż 60 proc. PKB, deficyt niższy niż 3 proc. PKB), których i tak mało kto przestrzega, w kierunku standardów fiskalnych – a więc „oceny zdrowia” finansów publicznych na podstawie różnych wskaźników (u nas jednym z nich mógłby być odsetek zobowiązań w walutach zagranicznych) oraz okoliczności składających się na ogólną zdolność państwa do obsługi zadłużenia. Oceną zdolności do regulowania zadłużenia powinien się zajmować niezależny organ – według koncepcji Blancharda np. Trybunał Sprawiedliwości UE lub jakiś wyspecjalizowany organ unijny.
Polska nie jest w strefie euro, więc można by powołać nadwiślański odpowiednik takiego ciała. W środku pandemii w 2020 r. grupa ekonomistów – m.in. z Fundacji Instrat i Fundacji im. Edwarda Lipińskiego – opublikowała list otwarty w podobnym duchu co koncepcja Blancharda. „Racjonalną politykę fiskalną można oprzeć na elastycznych i uwzględniających kontekst makroekonomicznych narzędziach, łączących zmiany zadłużenia z cyklem koniunkturalnym albo z bilansem obrotów bieżących. Wzorem ok. 40 krajów świata możemy powołać radę fiskalną z udziałem ekspertów i strony społecznej – środowisk samorządowych, pracowniczych i biznesowych – celem wprowadzenia miękkiego i refleksyjnego ograniczenia swobody kształtowania wydatków publicznych i ich finansowania” – piszą autorzy. „Zmianie podejścia do limitu zadłużenia musi towarzyszyć wzrost transparentności finansów publicznych. Na skutek zastosowania rozmaitych sztuczek księgowych już dziś całkowita wartość długu publicznego może przekraczać limity zapisane w konstytucji, co z jednej strony pokazuje absurd progu zadłużenia w obecnej formie, z drugiej zaś podkreśla palącą potrzebę poprawy przejrzystości” – dodają nieco dalej.
Taka społeczna rada fiskalna musiałaby być maksymalnie pluralistyczna, żeby nie padać łupem przejmujących władzę partii, jak zdarza się to większości instytucji w Polsce. Idealne warunki dla różnorodności stworzyłoby zapewnienie w niej miejsca środowiskom samorządowców, związkowców oraz biznesu, które są nad Wisłą bardzo zróżnicowane. Oczywiście można też zostawić wszystko, jak jest, i nadal obserwować wyprowadzanie części zobowiązań poza budżet i kontrolę parlamentarną. Ewentualnie pójść na skróty i po prostu podwyższyć konstytucyjny limit długu do 75 proc. PKB – tylko że wtedy już za kilka lat musielibyśmy wrócić do tej samej dyskusji. Więc po co? ©℗
