Uczestnicy dyskusji zorganizowanej przez DGP są zgodni, że kształt podatku akcyzowego powinien uwzględniać ewolucję rynku i nawyki konsumentów

Jak dziś można określić kondycję akcyzy w Polsce? Co jest jej mocną, a co słabą stroną?

Elżbieta Chojna-Duch, wykładowca Uniwersytetu Warszawskiego, / foto: materiały prasowe
W Polsce minister finansów uruchomił Forum Akcyzowe, które rozpoczęło dyskusje na temat zmian w prawie krajowym
Elżbieta Chojna-Duch: Najmocniejszą stroną obecnego systemu poboru podatku akcyzowego jest stabilność systemu, sukcesywnie harmonizowanego w oparciu o zasady UE oraz umiarkowanie dobrą wydajność fiskalną akcyzy. Dyrektywy są modyfikowane, podatek ten jest systematycznie monitorowany, udoskonalany na szczeblu unijnym i krajowym. Po przeglądzie Komisji Europejskiej jest już dyrektywa dotycząca wyrobów tytoniowych. W Polsce zaś pakiet rozwiązań mających uszczelniać system podatku akcyzowego zawarty został w ustawie z 30 marca o zmianie ustawy o podatku akcyzowym.
Minister Finansów uruchomił forum, które rozpoczęło dyskusję na temat przyszłych możliwych zmian w podatku akcyzowym w zakresie wyrobów tytoniowych – niebawem powinny być opublikowane jego ustalenia. Bardzo ważna jest efektywność fiskalna podatku akcyzowego, który jest drugim po VAT dochodem budżetu państwa, ale którego wzrost w ostatnich latach nie jest tak wysoki. Zależy on od wzrostu PKB oraz spożycia prywatnego, ale przede wszystkim od jasnej polityki podatkowej państwa. Dobrym standardem, który z powodzeniem funkcjonuje w innych krajach Europy, jest ustalanie kolejnych podwyżek z kilkuletnim wyprzedzeniem, co zapewnia pewność działalności gospodarczej i przewidywalność dochodów budżetowych oraz zmniejszenie szarej strefy. Wieloletnia strategia, w tym jednoznaczne rozwiązania prawne co do rodzaju stawek, ich wysokości, szczególnie w zakresie podwyżek podatku, które są przecież niezbędne, to kierunek działań, do którego należy dążyć również i w naszym kraju.
Witold Modzelewski, wykładowca Uniwersytetu Warszawskiego / foto: materiały prasowe
Wyroby zamienne, substytuty, to jest pole do wypracowania własnych rozwiązań (…). Ale nie tych, które mamy, bo one są patologiczne
Witold Modzelewski: Moja opinia jest dużo bardziej krytyczna – efektywność akcyzy pogarsza się od kilkunastu lat. Wpływy ze „starego podatku” ukształtowanego w 1993 r. odpowiadały nawet 4 proc. ówczesnego PKB. Od 2004 r. – po harmonizacji z prawem unijnym – relacja ta zaczęła spadać bez uzasadnienia ekonomicznego. Dziś utrzymujemy się na poziomie ok. 3 proc. PKB. Gdybyśmy osiągnęli poziom jej relacji sprzed kilkunastu lat, to przekroczylibyśmy ponad 90 mld zł, byłoby to 20 mld zł więcej w porównaniu do tego co będziemy mieć. A te pieniądze byłyby konieczne choćby do realizacji Polskiego Ładu – słusznego, choć niedoszacowanego pod względem ujemnych skutków fiskalnych. Niestety obecne metody uszczelniania tego, podatku są nieefektywne. Podjęto tu znacznie mniej działań niż w przypadku podatku od towarów i usług. To w dużej mierze efekt bardzo silnego lobbingu tych, którzy bronią status quo. I co więcej – harmonizacja nie pomaga nam zwiększyć efektywności tego podatku.
Artur Nowak -Far, wykładowca Szkoły Głównej Handlowej / foto: materiały prasowe
Czas by nasze państwo opracowało rozsądny model opodatkowania nowych produktów i położyło go na stole UE jako wzorcowy
Artur Nowak-Far: Zasadniczym celem unijnej harmonizacji nie jest efektywność fiskalna podatków. Chodzi w niej raczej o zapewnienie sprawnego działania unijnego rynku wewnętrznego i zapobieżenie konkurencji podatkowej. Czy harmonizacja szkodzi? To Polska źle sobie radzi z wykorzystaniem istniejącego w dyrektywach harmonizacyjnych marginesu swobody regulacyjnej. Sama relacja dochodów z akcyzy do PKB również może być myląca. Jakie są usługi objęte akcyzą? Żadne, prawda? A przecież PKB odzwierciedla strukturę gospodarki, w której także zmienia się proporcja wartości usług do wartości produktów. Gdy zatem zwiększa się udział usług w PKB, to i udział podatku akcyzowego będzie malał. Mówiąc np. o akcyzie papierosowej, warto również zadać sobie pytanie, czy w bogatych społeczeństwach pali się dużo papierosów? Raczej nie, odchodzi się od tego.
Witold Modzelewski: Jeżeli utrzymuje się lub wzrasta wartościowo „spożycie” danego wyrobu, a spadają wpływy budżetowe lub utrzymują się na dotychczasowym poziomie, to znaczy, że efektywność podatku zmniejsza się – a tak obecnie jest w Polsce.
Artur Nowak-Far: W dużej mierze niższe wpływy wynikają też z inercji regulacyjnej państwa. Akcyza jest podatkiem konsumpcyjnym, który trzeba modyfikować stosownie do pojawiających się nowych produktów i do gromadzonej wiedzy na temat tego, jak zachowują się konsumenci. Niestety, naszemu prawodawcy brak solidnej bazy danych, co nie pozwala na rzetelne śledzenie rynku. Przykładem chyba nierzetelnego podejścia do tej kwestii było zawieszenie w 2020 r. poboru akcyzy od wyrobów nowatorskich na trzy miesiące. Robiąc to, państwo jeszcze deklarowało, że chroni w ten sposób małych przedsiębiorców, choć w dużej mierze skorzystały z tego przedsiębiorstwa największe. Poprawnie skonstruowana akcyza powinna mieć się dziś bardzo dobrze – bo skutecznie reagowałaby na nowe produkty. Wyroby spełniające te same potrzeby i konsumowane w podobny sposób jak te objęte już akcyzą powinny być adekwatnie opodatkowane.

Reakcją państwa ma być powołane przez ministra finansów Forum Akcyzowe. Jak wyglądają jego prace w tym zakresie?

Małgorzata Szwejkowska, wykładowca Akademii Ekonomicznej / foto: materiały prasowe
Zastanawiamy się obecnie nad kształtem podatku od wyrobów nowatorskich. To produkty, które nie są papierosami czy tradycyjnie skręcanym i palonym tytoniem
Małgorzata Szwejkowska: W ramach Forum zastanawiamy się obecnie nad kształtem podatku od wyrobów nowatorskich. To produkty, które nie są papierosami czy tradycyjnie skręcanym i palonym tytoniem, lecz np. podgrzewanym. Grupa robocza jest na etapie przygotowywania rekomendacji co do zmian legislacyjnych w zakresie wyrobów nowatorskich. Moim zdaniem niezbędne jest wyodrębnienie podgrzewanego tytoniu jako osobnej kategorii wyrobu podlegającego akcyzie. To dość nowy rynek. Branża bardzo szybko rośnie, ale nie podlega jeszcze harmonizacji ze strony prawa unijnego.

Powinniśmy się wzorować na innych państwach albo czekać na rozwiązania z Brukseli?

Artur Nowak-Far: Akcyza na wyroby nowatorskie będzie prędzej czy później uregulowana na poziomie UE. Na razie jednak poszczególne państwa prowadzą własną politykę. Nie trzeba się wzorować na innych, bo tam są popełniane błędy. Należy zatem opracować w Polsce rozsądny model opodatkowania nowych produktów i położyć go na stole UE jako wzorcowy. Wtedy osiągniemy dwa bardzo interesujące cele: polityczny i gospodarczy. Tymczasem nasi urzędnicy patrzą, co będzie w innych państwach, co zrobi Unia. Nie warto tego robić. Warto działać już teraz.
Elżbieta Chojna-Duch: Należy brać pod uwagę różne kryteria, poza podstawowym czynnikiem – efektywnością fiskalną, czyli poziomem wpływów budżetowych: siłę nabywczą ludności, kulturę, zwyczaje konsumentów, potencjał kontrybucji w budżecie poszczególnych kategorii wyrobów, konieczność ograniczania szarej strefy, możliwości techniczne w zakresie pełnego nadzoru akcyzowego i kontroli podatkowej, zgodność z racją stanu (w kraju i w UE), wpływ na poziom inflacji, ponieważ jest to podatek cenotwórczy, powszechność i sprawiedliwość, ale przede wszystkim ochronę zdrowia konsumentów. To także czynnik rozwoju rynków, czyli konkurencja międzynarodowa i konkurencyjność małych przedsiębiorców na rynku polskim w stosunku do dużych koncernów.

Jak zatem działać?

Małgorzata Szwejkowska: Bardzo ważna jest też przewidywalność. Niemcy, Łotwa czy Włochy czynią już takie przygotowania i zamierzają podnosić akcyzę, ale stopniowo. Trzeba podnosić ją powyżej inflacji i patrzeć, jak rośnie krzywa Laffera, a nie tylko jak rośnie w stosunku do PKB. Istotne są też inne cele, pozapodatkowe. Wiele krajów odnosi się do wyrobów nowatorskich w swoich politykach zdrowotnych. USA czy Wielka Brytania traktuje je jako wyroby, które pomagają rzucić palenie. W kontrze do tego jest WHO, która nakłania do traktowania tych wyrobów jak inne tytoniowe.
Witold Modzelewski: Często ktoś broni swoich przywilejów za pomocą argumentów pozafiskalnych: nie wiemy tylko, czy argumenty są rzetelne. Wszystkie skutki prozdrowotne niskich stawek akcyzy należy udowodnić. Pamiętajmy, że akcyza to klasyczny podatek i ma przynosić dochody. Jeśli ktoś chce ograniczać spożycie określonych wyrobów, to ma ku temu inne instrumenty – nie tylko podatkowe. Wiemy natomiast, że jeśli ktoś wprowadza na rynek substytut nieobjęty akcyzą lub nisko opodatkowany, to zabiera do własnej kieszeni to, co powinno trafić do budżetu.

Jak więc mogłaby wyglądać nowa struktura podatku?

Małgorzata Szwejkowska: Przyjmuje się dwie możliwości. To albo stawka procentowa, albo podatek specyficzny. Może rozwiązaniem byłaby stawka mieszana? Trudno wskazać optymalny model. Akcyza na tle innych podatków jest skomplikowana – np. wyroby tytoniowe są też podzielone: są papierosy tradycyjne, elektroniczne i wyroby nowatorskie. Pamiętajmy, że w UE i OECD im bardziej rozwinięte państwo, tym bardziej stawia na te daniny, które wynikają z VAT i są bezpośrednie, mniej na pośrednie.
Elżbieta Chojna-Duch: Jeśli oczekuje się dodatkowych wpływów budżetowych, to zdecydowanie należy podnieść akcyzę na wyroby tytoniowe i alkohol. Najwyższe dochody z podatku akcyzowego uzyskiwane są z paliw silnikowych – ponad 32 mld zł rocznie. Wyroby tytoniowe przynoszą ponad 21 mld zł, alkohol etylowy – 9 mld zł rocznie i piwo – 3,5 mld zł. Występuje więc wyraźna asymetria efektywności fiskalnej – paliwa i wyroby tytoniowe – kontra alkohol, o słabych stosunkowo wpływach do budżetu państwa, przy ostatnio szeroko opisywanych problemach uzależnień, zwłaszcza młodzieży. W 2020 r. rząd podniósł akcyzę na wszystkie wyroby tytoniowe oraz ich alternatywy o 10 proc. i dochody budżetowe wciąż rosną. Podwyżkami powinny być objęte zarówno najpopularniejsze i najbardziej szkodliwe wyroby tytoniowe, czyli papierosy, jak i wyroby nowatorskie oraz papierosy elektroniczne, uwzględniając to, że prawie 90 proc. rynku wyrobów nikotynowych w Polsce to tradycyjne wyroby tytoniowe do palenia. Wśród alternatyw najwyższą akcyzą opodatkowane są płyny do e-papierosów w systemach otwartych, potem wyroby nowatorskie i płyny do e-papierosów w systemach zamkniętych. Saszetki z nikotyną nie są natomiast objęte akcyzą, co powinno być zweryfikowane. Należy też wrócić do dyskusji nad zmianą struktury stawki. Sam rynek pokaże, w jaką stronę zmierzać – czy stawki kwotowej, zapewniającej wpływy budżetowe, czy procentowej. Patrząc na inne kraje, zwłaszcza te, które mają zbliżoną wielkość rynku i siłę nabywczą ludności, można wyciągnąć odpowiednie wnioski. Podatek akcyzowy w większości przypadków pobierany jest kwotowo, od ilości wyrobów. Dlatego w przypadku poszukiwania wpływów budżetowych, należy ich szukać na rynkach dużych i rozwiniętych. W Niemczech stawka podatku od wyrobów tytoniowych wynosi ponad 20 proc., a reszta obciążenia zależy od stawki kwotowej. Czy dla nas to model idealny? Stawki zależą od polskiego rynku i nie mogą być automatycznie przeniesione, bo nasi konsumenci mają mniejszą siłę nabywczą i inne zwyczaje. Podatek pozwala z jednej strony na rozwój rynku, a z drugiej strony cywilizuje ten rozwój, poddając go ewidencyjnej kontroli. Pozwala ponadto dokładnie śledzić wielkość rynku i odpowiednio reagować, ukierunkowując ten rozwój. Oczywiście należy zastanowić się, czy podniesienie obecnie akcyzy na wyroby nowatorskie nie uderzy w tych, którzy chcą ograniczyć szkodliwość nałogu, i czy podwyżka akcyzy skutecznie ich od tego dostępu odetnie – i albo wrócą do papierosów, albo zaczną szukać tych wyrobów na czarnym rynku.
Witold Modzelewski: Nie zgadzam się, że należy podwyższyć stawki podatku przy zachowaniu ich obecnej struktury – chorą strukturę przeniesiemy na wyższe stadium choroby. Problem jest w strukturze stawek opodatkowania i ich podstawie. Akcyza zawsze będzie podatkiem kwotowym. Nawet jeśli ma część procentową, to nie ona decyduje. Dlatego jeśli mamy opodatkowany wyrób główny i rynek akceptuje ten poziom opodatkowania, to wszystkie substytuty należy opodatkować w relacji do wyrobu głównego. Tylko trzeba sprowadzić do porównywalnego kryterium, jak np. w przypadku alkoholu, gdzie jest to zawartość etanolu. Niemcy przyjęli zasadę, że akcyza od wyrobów nowatorskich nie może być niższa niż 80 proc. efektywnej akcyzy od papierosów. Musimy poszukiwać własnych rozwiązań chroniących interes publiczny. Wyroby zamienne, substytuty, to jest klasyczne pole do wypracowania własnych rozwiązań i w momencie harmonizacji położenia ich na stole. Ale nie tych, które mamy, bo one są patologiczne. Twórca tych przepisów przyznał, że sukcesem był „przyczółek opodatkowania” – że w ogóle udało się opodatkować wyroby nowatorskie. Wskazał tym nasze miejsce w szeregu – interesariusz jest dużo ważniejszy niż nasze struktury parlamentarne. Bardzo dobrze byłoby, gdyby to ulegało zmianie.
Moderator Grzegorz Kowalczyk, oprac. GRK, ANO
Forum Ekonomiczne w Krynicy / Media