Czy kryteria stosowane w przetargach na usługi IT rzeczywiście pozwalają na wybór najkorzystniejszej oferty?
Monika Wandzel, radca prawny, ekspert Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji / Materiały prasowe
Monika Wandzel: Kryteria pozacenowe nazywam pozornymi, dlatego, że na etapie oceny ofert są one w zasadzie niemożliwe do zweryfikowania
Niestety w przetargach na usługi IT kryteria pozacenowe często niczemu nie służą, a ostatecznie i tak decyduje cena. Zamawiający wpisują do specyfikacji coś, co kwalifikują jako serwis posprzedażny albo jakość, przy czym jakość rozumianą jako termin usuwania błędów oraz poziom SLA, czyli dostępność systemu. To kryteria, które nazywam pozornymi, dlatego, że na etapie oceny ofert są one w zasadzie niemożliwe do zweryfikowania. Wykonawcy wpisują do ofert najkrótszy z możliwych terminów usuwania błędów oraz najwyższy poziom SLA, a zamawiający nie może tego na etapie oceny ofert w żaden sposób sprawdzić. Przyznaje więc wszystkim maksymalną liczbę punktów w ramach tych kryteriów i ostatecznie znów o wszystkim decyduje cena.
Tomasz Krzyżanowski, radca prawny, przewodniczący Komitetu Zamówień Sektora Publicznego PIIT, Kancelaria Traple Konarski Podrecki i Wspólnicy Sp.j / Materiały prasowe
Tomasz Krzyżanowski: Kluczowym kryterium powinna być wiedza, a więc tak naprawdę personel, który będzie realizował zamówienie. Jego doświadczenie, kwalifikacje czy nawet liczba pracowników
Kluczowym kryterium powinna być wiedza, a więc tak naprawdę personel, który będzie realizował zamówienie. Jego doświadczenie, kwalifikacje czy nawet liczba pracowników
Choć mam wrażenie, że jest nieco lepiej niż jeszcze kilka lat temu, to rzeczywiście wciąż spotykamy się z kryteriami pozornymi. Ostatnio doradzając klientowi rekomendowałem mu rezygnację z kryterium gotowości do realizacji zamówienia w sobotę. Zamawiający planował przypisać mu wagę 20 proc. tymczasem jest oczywiste, że każdy z wykonawców zadeklarowałby taką gotowość, a więc wszyscy dostaliby maksymalną liczbę punktów.
Patrząc przez pryzmat własnych doświadczeń i przetargów, w których sam biorę udział, powiedziałbym, że kluczowym kryterium powinna być wiedza, a więc tak naprawdę personel, który będzie realizował zamówienie. Jego doświadczenie, kwalifikacje czy nawet liczba pracowników. Problem w tym, jak te kryteria prawidłowo opisać, a później zweryfikować.
M.W.: Przepisy wyraźnie wskazują, że weryfikacja powinna następować na etapie oceny ofert, a nie realizacji umowy. Mają to być kryteria umożliwiające sprawdzenie wykonawców, a więc ustawodawca posłużył się liczbą mnogą. A liczba mnoga występuje jedynie na etapie przetargu, umowę realizuje już przecież jedna wybrana firma. Potwierdził to niedawno Sąd Okręgowy w Warszawie, który uznał, że obowiązek weryfikacji oświadczeń przedsiębiorców składanych w ofertach jest obowiązkiem bezwzględnym i to właśnie na etapie oceny ofert. Nie można przenosić tej weryfikacji na etap realizacji umowy.
Hubert Nowak, prezes Urzędu Zamówień Publicznych / Materiały prasowe
Hubert Nowak: Pozytywne wzorce zaczynają się pojawiać. UZP wydał rekomendacje, w których wskazuje przykładowe kryteria, jakie można stosować w wybranych branżach
Gdybym miał jednym słowem podsumować sytuację, jaka jest dzisiaj, to powiedziałbym jednak, że jest lepiej. Trzeba bowiem pamiętać, że mamy do czynienia z pewnym procesem. Jeszcze w 2013 r. w ponad 90 proc. postępowań cena była jedynym kryterium. W 2014 r. podjęto próbę systemowego uregulowania tej kwestii, nakazując stosowanie kryteriów pozacenowych. Niestety wielu zamawiających podejmowało działania pozorowane np. przypisując dodatkowemu kryterium wagę tylko jednego czy nawet pół procentu. Dlatego w 2016 r. uchwalono kolejną nowelizacją, w której przesądzono, że cena nie może stanowić więcej niż 60 proc. wszystkich kryteriów. Jeszcze ważniejsze było to, że wreszcie przepisy umożliwiły ocenę personelu, co wcześniej uznawano za niedopuszczalne.
Tamten przepis też nie był doskonały, gdyż zezwalał na stosowanie 100 proc. ceny tylko przy opisaniu wszystkich standardów jakościowych i wszystkich istotnych cech. Było to niepotrzebne utrudnienie, które w nowej ustawie złagodzono, wymagając już tylko opisania istotnych wymagań jakościowych przedmiotu zamówienia. Mówię to wszystko, by pokazać, że mamy do czynienia z pewną ewolucją, w której staramy się znaleźć optymalne rozwiązanie.
Prof. UMK dr hab. Paweł Nowicki, radca prawny, Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu / Materiały prasowe
Paweł Nowicki: W tej chwili problemem nie są już przepisy, raczej potrzeba nam dobrych praktyk. Także po to, by nie wpaść w pułapkę przykładania tej samej miary do każdego rodzaju zamówienia. A tak się po prostu nie da. Każde zamówienie jest unikatowe. W propagowaniu tych dobrych praktyk widzę olbrzymią rolę Urzędu Zamówień Publicznych oraz izb sektorowych. Przy czym nie chodzi tylko o to, jakie kryterium wybrać, ale także jak je opisać, jak wyważyć.
H.N.: Te pozytywne wzorce zaczynają się pojawiać. UZP wydał rekomendacje, w których wskazuje przykładowe kryteria, jakie można stosować w wybranych branżach. Mało tego, mówi wprost, że przy zamówieniach na usługi intelektualne cena nie musi być kryterium dominującym i może stanowić nawet tylko 20–30 proc. wagi wszystkich kryteriów. Mamy już substrat legislacyjny, dajemy pewną legitymizację urzędową, a przed nami otwiera się ścieżka eksperymentów i sprawdzania, jakie kryteria pozacenowe stosować i jaki wpływ mają one na wybór ofert w przetargach. Za rok, dwa będziemy mieć kolejne okresy sprawozdawcze i przekonamy się, które kryteria są popularne w określonych rodzajach zamówień.
Bartłomiej Wachta, radca prawny, Kancelaria Maruta Wachta sp. j. / Materiały prasowe
Bartłomiej Wachta: Nic tak dobrze nie kształtuje praktyki, jak przykład, najlepiej jeszcze zweryfikowany przez Krajową Izbę Odwoławczą
Zgodzę się, że jest coraz lepiej. Przygotowując się do tej debaty, otworzyłem kilka losowych ogłoszeń o przetargach na duże systemy informatyczne i okazało się, że zastosowane w nich kryteria są całkiem sensowe. Przykładowo – doświadczenie zespołu, kryterium społeczne, interaktywna instrukcja, gdzie ocenie podlega ergonomia instrukcji użytkowania oraz przedłużona gwarancja. Także w pozostałych zastosowano ciekawe i zindywidualizowane kryteria. Wydaje się więc, że przynajmniej przy tych największych zamówieniach jest rzeczywiście nie najgorzej.
P.N.: Trzeba przy tym pamiętać, że kryteria należy łączyć z innymi elementami, czyli opisem przedmiotu zamówienia i warunkami udziału w postępowaniu. Prowadziłem kiedyś badanie dotyczące kryteriów stosowanych w robotach budowlanych, w którym okazało się, że w wielu krajach były one podobne do tych, jakie pojawiają się w polskich przetargach. Rękojmia, gwarancja, termin realizacji. Tyle, że nie dało się ich oceniać w oderwaniu od opisu przedmiotu zamówienia. Jeżeli w nim zawarte są wszystkie preferencje to cena z założenia będzie odgrywać najistotniejszą rolę. Natomiast jeśli zamawiający pozwalają wykonawcom na większą swobodę w prezentowaniu pewnych rozwiązań, to kryteria pozacenowe rzeczywiście mogą odegrać kluczowe znaczenie.
B.W.: Dlatego uważam, że dobieranie na siłę kryteriów nie zawsze ma sens. Jeśli przedmiot zamówienia jest opisany w drobiazgowy i jednoznaczny sposób, to po prostu może już nie być miejsca na pozacenowe kryteria. W pełni zgadzam się, że na kryteria należy patrzeć jako na element większej całości. Jeśli więc w przedmiocie zamówienia są funkcjonalności, które byłoby dobrze mieć, ale nie są one niezbędne, to dlaczego nie zrobić z nich właśnie kryteriów oceny ofert. Wpływa to doskonale na konkurencyjność w postępowaniu i pozwala finalnie uzyskać optymalne rozwiązanie. Dodatkowo, nie można zapomnieć o roli dobrze napisanej umowy, bo jednak nie wszystko da się zweryfikować na etapie postępowania.
M.W.: Ja nie mogę się zgodzić, że jednoznaczny opis przedmiotu zamówienia sprawia, że kryteria pozacenowe tracą sens. To dzięki nim zamawiający ma szansę zweryfikować jakość wykonawcy, sprawdzić kwalifikacje jego zespołu. Dobór właściwych kryteriów bez wątpienia nie jest łatwy, ale zamawiający powinni zrozumieć, że leży to w ich dobrze pojmowanym interesie. Na szczęście niektórzy już to rozumieją. W dwóch postępowaniach na duże systemy zamawiający pokusili się o testowanie kompetencji zespołów, które ubiegają się o to zamówienie. Zaprosili do siebie tych pracowników, udostępnili im środowisko testowe i wyznaczyli zadania. Następnie zaś oceniali jak poszczególne zespoły poradziły sobie z ich rozwiązaniem. Oczywiście wymagało to sporego wysiłku od organizatorów, którzy dodatkowo musieli być przygotowani na kwestionowanie wyników takich testów. Wysiłek ten powinien jednak zaprocentować na etapie realizacji kontraktu.
T.K.: Nie jestem zwolennikiem przymuszania do czegokolwiek. Są postępowania, w których nie ma sensu na siłę dobierać pozornych kryteriów. Dlatego też podobają mi się nowe przepisy, które zaczęły obowiązywać z początkiem tego roku. Zawierają one szereg miękkich rozwiązań jak np. zasada efektywności z art. 17 prawa zamówień publicznych; jaśniej niż to było w starej ustawie wyrażono zasadę, kiedy można zastosować kryterium ceny jako jedyne albo o wadze przekraczającej 60 proc. z art. 246 p.z.p.
Jak zachęcić zamawiających do stosowania pozacenowych kryteriów? Myślę, że każdy z uczestników tego rynku ma tu rolę do odegrania. Izby branżowe (takie jak Polska Izba Informatyki i Telekomunikacji) mogą propagować dobre praktyki, wydawać swe rekomendacje, piętnować niewłaściwe zachowania, choćby składając odwołania na źle napisane specyfikacje. Ostatecznie jednak najważniejszą rolę ma do odegrania UZP (jako z założenia instytucja bezstronna), do którego rynek ma największe zaufanie. I rzeczywiście tę rolę od dwóch, trzech lat UZP aktywnie odgrywa.
H.N.: Dziękuję, staramy się, ale nie ma co ukrywać, wyzwań jest dużo, a my jesteśmy małym urzędem. Systematycznie posuwamy projekty do przodu, także dzięki współpracy branż z UZP. Właśnie wydaliśmy rekomendacje dotyczące zamawiania zestawów komputerowych, drugi zespół pracuje nad rekomendacjami dla systemów IT. Ta współpraca będzie kontynuowana. Zachęcamy branże do przesyłania wzorcowych dokumentów, które będziemy zamieszczać na swej stronie w Forum Praktyk Branżowych. Jednocześnie zastrzegam, że nie chciałbym tworzyć wzorcowych dokumentów na sztywno. Iluzoryczne jest bowiem przekonanie, że jednymi zapisami pogodzimy wszystkie interesy i potrzeby. Dlatego bardziej zależy mi na podpowiadaniu możliwych rozwiązań niż na ich narzucaniu.
P.N.: Wciąż chyba jesteśmy na początku drogi w stosowaniu kryteriów pozacenowych, drogi, która niebawem może przynieść zupełnie nowe wyzwania. Mam na myśli coraz częściej podkreślaną konieczność stosowania zasady zrównoważonego rozwoju, co widać chociażby w stanowisku Komisji Europejskiej wobec pakietu klimatycznego. Trzeba więc będzie się zastanowić nie tylko nad kryteriami jakościowymi, ale też chociażby środowiskowymi. To z kolei się wiąże z szerszym problemem zmiany myślenia o zamówieniach publicznych. Musimy przestać koncentrować się na procedurze samej w sobie tylko myśleć o efekcie, o tym, co ma przynieść ta procedura.
B.W.: Zgadzam się z mec. Wandzel, że testy oczywiście mogą w niektórych przypadkach pomóc zweryfikować kompetencje wykonawcy. Natomiast co w sytuacji, w której zespół uczestniczący w testach postanowi jednak zmienić pracodawcę? Dlatego właśnie mówiłem o ważnej roli OPZ i dobrze napisanej umowy.
Dobre praktyki i wzorcowe dokumenty są oczywiście bardzo ważne, ale nic tak dobrze nie robi jak konkretny przykład. Gdy doradzam klientom i proponuję im jakieś niestandardowe rozwiązanie, to pierwsze pytanie brzmi: A czy ktoś już tak kiedyś zrobił? Tu właśnie dostrzegam zadanie dla największych zamawiających, którzy mają potencjał, by testować nowatorskie rozwiązania. Powinni oni dawać innym przykład. Bo nic tak dobrze nie kształtuje praktyki jak przykład, najlepiej jeszcze zweryfikowany przez Krajową Izbę Odwoławczą.
Debatę prowadził i opracował Sławomir Wikariak
Materiał powstał przy współpracy z PIIT