Lata 2015–2020 to czas radykalnych zmian w wydatkach polskich firm na badania i rozwój.

Po 1989 r. sprawę wydatków na B+R możemy podzielić na trzy okresy. Pierwszy to transformacyjne zamieszanie. Plan Balcerowicza, w tym gwałtowne otwarcie gospodarki, sprawił, że mało kto myślał o innowacyjności. Liczyło się tu i teraz. Przedsiębiorstwa za wszelką cenę próbowały utrzymać się na powierzchni, więc cięły, nawet te mizerne, wydatki na badania i rozwój. Dlatego przez długie lata wydawaliśmy na B+R góra 0,6 proc. PKB. Dla porównania USA przeznaczają na nie 2,5 proc. PKB, Korea Południowa – ponad 4 proc., zaś średnia unijna to ok. 1,6 proc. PKB.
Od 2016 r. najwięcej na badania i rozwój wydają firmy. Do tego czasu głównym źródłem wzrostu nakładów na B+R były wydatki publiczne, czyli sektora rządowego i szkolnictwa wyższego
Wejście Polski do UE to początek kolejnego etapu, a zmiany nabrały tempa wraz z rozpoczynającą się w 2007 r. kolejną perspektywą budżetową. Unia wpisała w strategię rozwojową innowacyjność, więc wymagała, by państwa korzystające z jej funduszy przeznaczały środki na ten cel oraz tworzyły infrastrukturę dla B+R. Po transformacyjnym cięciu wydatki na badania i rozwój – zarówno te nominalne, jak i w relacji do PKB – zaczęły w końcu rosnąć. W 2015 r. osiągnęły 1 proc. PKB.

Dobry kierunek

Co zmieniło się w ostatnich pięciu latach? Na rewolucję, która się dokonała, składają się trzy zjawiska.
Po pierwsze – od 2016 r. najwięcej na badania i rozwój wydają firmy. Do tego czasu głównym źródłem wzrostu nakładów na B+R były wydatki publiczne, czyli sektora rządowego i szkolnictwa wyższego. W 2015 r. resorty i uczelnie przeznaczyły na ten cel 9,6 mld zł, zaś firmy 8,4 mld zł. Ale już rok później wydatki publiczne wynosiły poniżej 7 mld zł, a nakłady przedsiębiorstw wystrzeliły do 11,7 mld zł.
– Spadek wydatków publicznych w 2016 r. jest efektem zmiany perspektyw finansowych UE (zmniejszenia transferów w wyniku końca jednej perspektywy oraz powolnego startu drugiej – red.). Możliwe, że w bieżącym roku unikniemy tego, bo choć kończy się jeden budżet, a zaczyna następny, to jednocześnie do dyspozycji będą pieniądze z Planu Odbudowy. Natomiast jeśli chodzi o wydatki na badania i rozwój firm, wskaźniki są bardzo optymistyczne – mówi była minister rozwoju Jadwiga Emilewicz.
Po drugie – wzrost nakładów firm na B+R jest stały, a najlepszym dowodem jest to, że od 2015 r. do 2018 r. podwoiły się one: z 8,4 mld zł do 16, 9 mld zł (w relacji do PKB: z 0,47 proc. do 0,8 proc.).
Po trzecie – to już wydatki firm, a nie unijne pieniądze, są główną składową, która napędza B+R. Od 2016 r. roczne przyrosty wydatków biznesu na badania i rozwój stały się wyższe od środków z zagranicy, w tym transferów unijnych.
Efektem tych trzech tendencji była radykalna zmiana struktury środków przeznaczanych na badania i rozwój. W 2010 r. tylko nieco ponad jedna czwarta krajowych nakładów pochodziła od przedsiebiorstw. W 2015 r. było to 47 proc., a od 2016 r. jest to ok. 65 proc., co pozwoliło nam przebić średnią unijną. To istotne z tego powodu, że wśród najbardziej innowacyjnych państw świata taki udział wydatków firm jest normą. Nie znaczy to oczywiście, że udało nam się doszlusować do najlepszych, ale pokazuje, że kierunek, w którym się poruszamy, jest dobry.

Ulgi działają

Powody tej zmiany łatwo wskazać. To efekt rosnących wydatków na badania i rozwój ogółem, napływu środków unijnych oraz tworzenia instytucji i infrastruktury obsługującej fundusze UE. Pieniędzy było coraz więcej, rosła więc liczba tych, którzy z nich korzystali. – W mijającej perspektywie zaszła jeszcze jedna zmiana: głównym beneficjentem Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój nie były już, jak poprzednio, uczelnie czy ośrodki badawcze, tylko firmy. To iście kopernikański przewrót – podkreśla Emilewicz.
Kolejną tendencją było okrzepnięcie rodzimych firm i konieczność zmagania się z konkurencją. Tezy o zagrożeniu pułapką średniego rozwoju czy kończących się prostych rezerwach, m.in. taniej pracy, są znane od dawne – prezentowali je już 15 lat temu prezydent Aleksander Kwaśniewski z ministrem gospodarki Jerzym Hausnerem. Ale zawsze okazywało się, że mimo iż rezerwy były na wyczerpaniu, to jednak zawsze wystarczały. – I firmy, jeśli nie musiały wydawać na B+R, to nie robiły tego. Bo to kosztowne oraz ryzykowne. Wzięcie na siebie takiego ryzyka wymaga dojrzałości, zarówno jeżeli chodzi o budowanie całej strategii rozwoju, marketing, samo prowadzenie procesu B+R – wskazuje Mateusz Gaczyński, zastępca dyrektora departamentu innowacji i rozwoju w Ministerstwie Nauki i Szkolnictwa Wyższego.
I dopiero w drugiej połowie minionej dekady okazało się, że faktycznie trudno znaleźć w kraju np. wykwalifikowanych pracowników. Stąd dowcipy przy otwieraniu kolejnych inwestycji na Dolnym Śląsku: „Miejsca pracy będą, ale dla ukraińskich pracowników i niemieckich inżynierów”. – Firmy w końcu zdały sobie sprawę, że proste źródła konkurencyjności nie gwarantują sukcesu, bo tania praca i tanie zasoby wyczerpały się. Widać to też w strukturze polskiego eksportu, w którym rośnie udział produktów przetworzonych – podkreśla Gaczyński.
Wreszcie trzecią składową okazały się fiskalne dopalacze. Do 2015 r. inwestycje publiczne w innowacyjność, w tym unijne wsparcie, polegały przede wszystkim na bezpośrednich dotacjach. Podobnie jest w innych krajach, lecz tam często uzupełnieniem systemu są ulgi.
Na przykład w USA ulgi wprowadziła w 1981 r. ustawa Economic Recovery Tax Act, którą przygotowano za prezydentury Ronalda Reagana. System zawierał cztery rodzaje podatkowych rabatów: zwykły, przyrostowy – premiujący zwiększanie wydatków rok do roku, na badania podstawowe (prace badawcze podejmowane w celu zdobywania nowej wiedzy o podstawach zjawisk bez nastawienia na jej bezpośrednie praktyczne zastosowanie) i na badania w sferze energetyki. System ulg jest stale rozbudowywany – i dziś obowiązuje na poziomie federalnym oraz stanowym.
Z kolei w Korei Południowej system ulg na B+R działa od 1999 r. Firmy mogą skorzystać z ich dwóch typów. Pierwsza dotyczy wydatków w nowych sektorach wzrostu, druga – pozostałych. Odliczenia zależą zarówno od wydatków na ten cel w danym roku, jak i od zwiększenia wydatków rok do roku. Przy czym preferencje dla małych i średnich firm są większe. Do tego system ulg w Korei jest wpisany w strategiczne cele, jak np. budowa sieci 5G.
Tymczasem w Polsce do niedawna ten instrument miał marginalne znaczenie. W połowie poprzedniej dekady wprowadzono ulgę technologiczną, pozwalającą odliczyć 50 proc. kosztów transferu technologii. Nie było to jednak narzędzie, który promowało innowacyjność firm, choć pomagało unowocześnić produkcję. Z ulgi korzystało też relatywnie mało przedsiębiorstw, bo obawiały się podejrzliwości służb skarbowych. Jednocześnie urzędnicy skarbówki wskazywali, że niektóre wykorzystanie ulg było naciągane. Potrzebny był więc o wiele precyzyjniejszy instrument.
Prace nad nim zaczęły się w Pałacu Prezydenckim w 2014 r. Rok później Bronisław Komorowski przedstawił projekt ustawy z propozycją ulgi w PIT i CIT: bez względu na wynik badań duże firmy mogłyby odliczyć od przychodów 120 proc. poniesionych nakładów badawczo-rozwojowych, a małe i średnie firmy 150 proc. Ale ówczesny Sejm przestraszył się skutków finansowych propozycji i ją okroił – w takiej wersji weszła w życie w 2016 r. Kolejny parlament zaczął ulgę rozbudowywać, zwiększając stopniowo możliwości odliczeń.
Obecnie ulga polega na możliwości odliczenia kosztów kwalifikowanych (m.in. kosztów pracowników, patentów, laboratoriów, materiałów itp.) od podstawy opodatkowania, co obniża należny podatek dochodowy. Po zmianach wszyscy przedsiębiorcy prowadzący działalność badawczo-rozwojową mogą (niezależnie od wielkości firmy) korzystać z dodatkowego odliczenia od podstawy opodatkowania w wysokości 100 proc. kosztów kwalifikowanych. W przypadku centrów badawczo-rozwojowych wysokość odliczenia wynosi 150 proc.
To rozwiązanie okazało się strzałem w dziesiątkę. By pokazać jego efekty, najlepiej zestawić je z tymi, jakie dało odliczenie od zakupu technologii. Jeśli chodzi o ulgę technologiczną ogółem, to w trakcie jej obowiązywania, czyli od 2006 r. do 2015 r., skorzystało z niej 1901 podatników, z czego 528 firm było podatnikami CIT, a 1373 – PIT. Suma odliczeń wyniosła 1,41 mld zł, większość kwoty dotyczyła podatników CIT – 1,4 mld zł, na PIT przypadło zaledwie 3,3 mln zł. Za to z ulgi na B+R w latach 2016–2019 skorzystało aż 5930 podatników PIT i CIT, a suma odliczeń wyniosła ponad 5 mld zł. A więc w ciągu czterech lat liczba podatników korzystających z ulgi wzrosła ponad 4,5-krotnie, zaś suma odliczeń ponad 11 razy.
Oceniając skuteczność ulg, można je odnieść do rocznych wzrostów wydatków firm na badania i rozwój – w 2016 r. było to 3,3 mld zł, w 2017 r. – 1,4 mld i 3,6 mld zł w 2018 r. Odliczenia podatkowe z tytułu ulg wyniosły odpowiednio 206 mln zł, 584 mln zł i 1,8 mld zł. To pokazuje, że nowe rozwiązanie okazało się istotnym impulsem dla firm w zwiększaniu wydatków na cel B+R. W efekcie w 2019 r. odliczenia przekroczyły 0,1 proc. PKB, więc zaczynają mieć zauważalny wpływ także na relację wydatków na B+R firm i ogółem do PKB.
Dane udostępnione przez Ministerstwo Finansów wskazują, że największych odliczeń dokonują najpotężniejsze firmy: dla przedsiębiorstw z przychodem ponad 1 mld zł rocznie przeciętne odliczenie wyniosło 13,7 mln zł; w tej grupie aż 17 proc. firm korzysta z ulgi. Jeśli chodzi o podatników CIT z niższym przychodem, to ten udział nie przekracza 10 proc. W latach 2018–2019, gdy firmy zgłosiły 4,19 mld zł kosztów, ich zapłacony podatek dochodowy był dzięki temu niższy o około 550 mln zł.
Ulga na B+R nie jest jedynym przywilejem. Od 2019 r. działa IP Box, czyli ulga patentowa, która pozwala zapłacić niższy podatek od dochodów z patentów czy wzorów przemysłowych. Resort finansów podaje, że tylko w pierwszym roku skorzystało z niej 1650 firm, które zapłaciły 44 mln zł podatku, co oznacza, że dochód opodatkowany wynosił 880 mln zł. Można szacować, że łączna korzyść firm PIT i CIT na tym rozwiązaniu i tym samym ubytek dla finansów publicznych to minimum 102,8 mln zł, a maksimum 154,8 mln zł.
Resorty finansów i rozwoju zachęcone sukcesem obu instrumentów szykują się do wprowadzenia nowych upustów: na robotyzację i na stworzenie prototypu. – Chcemy stworzyć preferencyjne warunki na cały cykl wdrażania innowacyjnego produktu. Od prac badawczo-rozwojowych przez wdrożenie prototypu i uruchomienie produkcji po wpływy z patentów – mówi wiceminister finansów Jan Sarnowski.

Potrzebna korekta

Pojawiają się jednak wątpliwości, czy faktycznie ulgi okazały się tak skutecznym instrumentem pobudzającym wzrost. – Pytanie, na ile to rzeczywista zmiana, a na ile księgowa, polegająca na ujawnieniu wydatków, które były ponoszone przez firmy wcześniej, lecz w innych miejscach księgowane – zastanawia się dr Maciej Bukowski z think tanku WiseEuropa. – Nie jesteśmy w stanie stwierdzić, na ile ulgi wykreowały nowe wydatki, a na ile ujawniły te nieznane do tej pory. Ale w badaniach widać, że firmy, które przed ulgami nie inwestowały w B+R, teraz to robią. Więc na pewno co najmniej część tych środków to efekt wprowadzonych rozwiązań podatkowych – ripostuje Mateusz Gaczyński.
W rozstrzygnięciu tego dylematu mogą pomóc ustalenia naukowe. Jak zwraca uwagę Bettina Becker, która przeanalizowała prace ekonomiczne na ten temat, przez wiele lat specjaliści byli sceptyczni co do skuteczności ulg podatkowych w B+R. Jednak ostatnio przeważa stanowisko, że mają one pozytywny wpływ na prywatne inwestycje w tę sferę. Z kolei Ignacy Święcicki z Polskiego Instytutu Ekonomicznego, autor raportu o B+R, zauważa, że każda obniżka podatku związanego z tymi wydatkami R (faktycznie obniżka ceny prowadzenia działań) przyczynia się do zwiększania nakładów. Poważnym argumentem za tym, że ulgi mają wpływ na wzrost wydatków firm na B+R, jest to, że po wprowadzeniu upustów wzrosły one i nominalnie, i w relacji do PKB – czyli nie wystąpiła substytucja ulg (to zjawisko polegające na tym, że jedne instrumenty zastąpiły inne, np. ulgi wcześniejsze granty).
Mimo wątpliwości widać, że ulgi okazały się jednak skutecznym instrumentem wspierającym B+R, a z kolei wzrost nakładów firm na ten cel ma pozytywne efekty nie tylko statystyczne. Bo rośnie także zatrudnienie. Od 2015 r. do 2018 r. liczba pracowników działów B+R w sektorze przedsiębiorstw zwiększyła się o 49,4 tys. (o ponad 100 proc. w tym roku).
Tak więc po 2015 r. wydatki Polski na B+R w relacji do PKB wyniosły 1,21 proc. i podwoiły się od momentu wejścia do UE. Ale do poziomu wydatków czołowych innowatorów UE droga jeszcze bardzo daleka, bo Szwecja, Austria, Dania czy Niemcy wydają na ten cel ponad 3 proc. PKB. Na pewno struktura wydatków na B+R zaczyna przypominać tę w znacznie bardziej innowacyjnych gospodarkach. Rosnący udział firm (powyżej 60 proc.) jest zjawiskiem zdrowym, zwłaszcza jeśli dzieje się dzięki realnym wzrostom nakładów przedsiębiorstw na B+R. I tak jest w Polsce. Niestety zmiana struktury wydatków na B+R odbyła się także dlatego, że nakłady publiczne w tym czasie spadły i to nie tylko w relacji do PKB, lecz także nominalnie.
– Moim zdaniem obecna polityka jest za bardzo skoncentrowana na biznesie, a państwo zapomina o budowie fundamentów. Firmy korzystają przecież z całego ekosystemu. Dolina Krzemowa czerpie korzyści z tego, że uniwersytety kształcą olbrzymią liczbę specjalistów od sztucznej inteligencji, fizyki czy chemii. Wzrost wydatków na badania i rozwój nie jest celem samym w sobie, celem jest wzrost produktywności gospodarki – podkreśla Maciej Bukowski.