Subskrybuj nas na Youtube
Rząd uważa, że otwarte fundusze emerytalne są jedną z głównych przyczyn narastania długu publicznego. Ich 13-letnia działalność, jak obliczono, miała spowodować wzrost zadłużenia państwa o 17,5 proc. PKB. Taki wniosek dowodzi bardzo uproszczonego rozumienia przyczynowości.
Filozofom od dawna wiadomo, że niełatwo jest mówić o przyczynach. W dialogu Platona „Fedon” czekający w więzieniu na karę śmierci Sokrates bardzo trafnie zarysowuje ten problem. Przekonuje, że błędem byłoby upatrywanie przyczyn tego, iż nie zdecydował się na ucieczkę z Aten, w tym, że tak właśnie ułożone są teraz jego kości oraz ścięgna. Dla decyzji o pozostaniu kluczowe znaczenie mają nie ruchy ciała, lecz jego wola, której te są jedynie manifestacją. Twierdzić coś przeciwnego, „by znaczyło nie umieć rozróżnić, że czymś innym jest przyczyna czegoś, co istnieje, a czymś innym to, bez czego przyczyna nie mogłaby być przyczyną. Mam wrażenie, że to właśnie wielu ludzi, jakby po ciemku macając, nazywa przyczyną samą, choć ta nazwa czemuś innemu przynależy”.
Lektura rządowego raportu w sprawie OFE nasuwa niestety takie wrażenie. By sprawę nieco doprecyzować, przyjrzyjmy się, jak pojęcie intuicji rozwinął współczesny filozof amerykański Hilary Putnam. Zastanówmy się, dlaczego szybkowar, w którym zaciął się zawór bezpieczeństwa, wybuchł. Za przyczynę uznajemy wadliwie działające urządzenie. Jednak z punktu widzenia czysto fizycznego w procesie wzrostu ciśnienia prowadzącym do wybuchu taką samą rolę odgrywa każdy element ścianek naczynia. Dlaczego zatem szczelności szybkowaru nie uznajemy za przyczynę wybuchu? Jak pisze Putnam: „Zadajemy pytanie »Dlaczego nastąpił wybuch?«, wiedząc to, co wiemy, i będąc zainteresowani tym, co nas interesuje, nasza »przestrzeń wyjaśnień« obejmuje następujące alternatywne możliwości:
(1) wystąpienie wybuchu;
(2) funkcjonowanie wszystkiego, jak należy”.
Przestrzeń wyjaśnień nie jest więc określana przez samą fizykę. O tym, co traktujemy jako przyczyny, a co jako okoliczności towarzyszące, decyduje nasze nastawienie badawcze.
Jakie więc nastawienie badawcze proponują autorzy rządowego raportu? W dokumencie zsumowano wartość wszystkich transferów do drugiego filaru od początku reformy wraz z odsetkami odpowiadającymi oprocentowaniu polskiego długu. Suma ta odpowiada bieżącej wartości wydatków na refundację ZUS składek na filar kapitałowy. Dlatego odjęto ją od bieżącej wartości zadłużenia publicznego, uzyskując wynik 38,1 proc. zamiast dzisiejszych 55,6 proc. PKB. Co można zarzucić tym obliczeniom?
W sensie księgowym zapewne nic. Jednak, tak jak porządek fizyczny sam w sobie nie wyjaśnia wybuchu samowara, tak i przyczyn narastania w Polsce długu publicznego nie dostarcza sama księgowość. Autorzy raportu oferują nam bardzo uproszczoną przestrzeń wyjaśniającą, rozpatrując następujące dwie możliwości:
(1) istnienie OFE, kosztujące budżet 1–2 proc. PKB rocznie;
(2) brak OFE przy innych czynnikach niezmienionych.
Przy takim określeniu przestrzeni wyjaśniającej rzeczywiście wychodzi na to, że OFE są przyczyną narastania długu publicznego. Wątpię jednak, że zadając tytułowe pytanie, interesuje nas odpowiedź udzielona w ten sposób. „Wiedząc to, co wiemy, i będąc zainteresowani tym, co nas interesuje”, nie możemy pozostawać wyłącznie na płaszczyźnie księgowej. Gdyby tak było, to o każdym wydatku publicznym można by powiedzieć, że doprowadził do narastania długu publicznego. Na przykład nasuwałby się wniosek, że wymiar sprawiedliwości, policja i straż pożarna zadłużyły Polskę w ciągu 13 lat na ok. 200 mld zł.
By uniknąć tej absurdalnej konkluzji, trzeba uwzględnić oprócz księgowych wyliczeń także procesy polityczne oraz ekonomiczne realia. Rozbudowana o nie przestrzeń wyjaśnień mogłaby wyglądać na przykład tak:
(1) faktyczny cel budżetowy kolejnych ekip rządzących z OFE;
(2) faktyczny cel budżetowy kolejnych ekip rządzących bez OFE.
Co zmienia poszerzenie księgowej perspektywy? Po pierwsze pytamy teraz, jak fundusze oddziałują na – ustalane metodami politycznymi – saldo finansów publicznych. Po drugie zastanawiamy się, jak oszczędzanie w OFE wpływa na wzrost PKB. Nie można bowiem teraz twierdzić, że iloraz długu do PKB pozostaje niezmieniony, gdy gospodarka szybciej (lub wolniej) się rozwija.
Nie ma oczywiście pewności co do tego, jak wydane byłyby środki, które przez 13 lat trafiały do drugiego filaru. Zakładanie z góry, że zamiast refundować ZUS składkę do funduszy, rząd zmniejszyłby o dokładnie tę samą kwotę deficyt budżetowy, jest skrajną polityczną naiwnością. Dotychczasowe działania kolejnych ekip wskazują, że deficyt ograniczony jest przede wszystkim przez konstytucyjną granicę długu i zalecenia UE związane z procedurą nadmiernego deficytu. Strona wydatkowa budżetu nie jest wcale z góry zaplanowana – politycy wydają tyle pieniędzy, ile się da, byleby tylko deficyt był w miarę pod kontrolą, czyli w praktyce na poziomie ok. 4,5 proc. PKB rocznie. Sytuacja przed reformą z 1999 r. i po reformie nie wygląda pod tym względem inaczej.
W tym kontekście wpływ refundacji składki na drugi filar na wzrost gospodarczy należy rozpatrywać, porównując ten wydatek z innym, który pojawiłby się w jego miejsce. Z jednej strony składka na OFE przekłada się prawie w całości na oszczędności i inwestycje, czego nie można powiedzieć o typowym wydatku publicznym. Z drugiej strony refundowanie ZUS składek na OFE powoduje, że eliminowane są z budżetu nieproduktywne wydatki publiczne, takie jak przywileje emerytalne.
Z tych dwóch powodów fundusze emerytalne korzystnie wpływają na polską gospodarkę. Wracając do przyczyny narastania długu publicznego, to jeżeli polska polityka budżetowa wygląda tak, jak ją opisałem, to już ją znaleźliśmy. Nie ma po prostu konsensusu politycznego, że – mimo iż potrzeb nie brakuje – nadmierny deficyt budżetowy jest szkodliwy. W tej perspektywie cieszy szeroka analiza kosztów społecznych rosnącego zadłużenia naszego kraju obecna w rządowym raporcie. Oby szybko o niej nie zapomniano.