Subskrybuj nas na Youtube
Analitycy nie mają wątpliwości, że tegorocznej ustawy budżetowej nie da się zrealizować. Zastanawiają się jednak, jakich metod użyje rząd, by załatać dziury powodowane przez zwalniającą gospodarkę.
Szykuje się najcięższy od 2009 r. okres dla budżetu i ministra finansów. Powodem jest spowolnienie gospodarcze i wielka niewiadoma, jaką jest skala tego spowolnienia. Widać to po rządowych perypetiach z szacowaniem wzrostu gospodarczego w roku 2013. Gdy w czerwcu rząd w przyjętych wówczas założeniach szacował wzrost na poziomie 2,9 proc., niektórzy ekonomiści określali je jako ostrożne. Natomiast gdy we wrześniu rząd skorygował projekcję na 2,2 proc. PKB, większość analityków określała tę zmianę jako zbyt optymistyczną. Są nawet tacy jak analitycy BRE banku, którzy spodziewają się recesji w pierwszej połowie roku, a w całym – wzrostu minimalnie powyżej zera. Z kolei Międzynarodowy Fundusz Walutowy jeszcze w październiku szacował nasz wzrost na 2,1 proc. PKB, a po miesiącu obniżył prognozę. Ponieważ tak jak MFW postępowały także inne instytucje, nic dziwnego, że pojawiły się wątpliwości, na ile budżet układany w zasadniczej części w sierpniu może być aktualny w ciągu następnego roku. Te wątpliwości dotyczą głównie prognoz dochodów z podatków.
Wpływy pod znakiem zapytania
Główny problem tegorocznego budżetu to uzyskanie wpływów z VAT w zaplanowanej wysokości 126,4 mld zł. Nie ma ekonomisty, który wierzyłby w tę prognozę.
Co zaszkodzi VAT? Przede wszystkim słaba konsumpcja. Polacy wyraźnie tracą ochotę do robienia dużych zakupów. Dynamika sprzedaży detalicznej w listopadzie 2012 r. (ostatnie dostępne dane GUS) wyhamowała do 2,4 proc. z 14,3 proc. na początku roku. Konsumpcja prywatna niemal przestała rosnąć – w III kw. 2012 r. jej dynamika wynosiła zaledwie 0,1 proc. Kwartał wcześniej było to 1,2 proc. Ekonomiści uważają, że te złe tendencje utrzymają się w przyszłym roku i nie wierzą w rządowe prognozy wzrostu konsumpcji o 2,2 proc. Piotr Bielski z BZ WBK uważa, że możemy liczyć na góra 1,4-proc. wzrost. Co gorsza, wyraźnie zmieniają się konsumenckie zwyczaje: kupujący wybierają duże i tańsze sieci dyskontowe kosztem małych, droższych sklepów. Widać to nie tylko w danych o sprzedaży, ale także w rosnących problemach płatniczych w handlu i liczbie bankructw w tej branży. Podatkowi VAT nie służy też spadek inflacji – im wolniejszy wzrost cen, tym niższe wpływy z podatku od towarów i usług.
Efekt? Według wyliczeń analityków BZ BWK dochody budżetu będą w tym roku mniejsze o 15–18 mld zł.
– Głównie właśnie przez niższy VAT. Takie będą skutki wyhamowania konsumpcji, ale też spadku inwestycji – mówi Piotr Bielski. Bo według niego inwestycje spadną o 2,5 proc. Rząd spodziewa się wzrostu o 0,7 proc. Ekonomiści Pekao uważają, że dziura w tegorocznych dochodach wyniesie aż 20 mld zł. W tym wpływy z VAT będą niższe o 11,4 mld zł wobec planu wpisanego do projektu budżetu. Ich zdaniem rząd może liczyć w sumie na 115 mld zł z tego podatku – czyli mniej niż w 2012 r.
Eksperci mają za złe rządowi, że przeszarżował z prognozą wpływów z VAT z jeszcze jednego powodu: już w 2012 r. dochody z tego podatku wyraźnie kulały, co powinno dać niższą bazę do wyliczeń na 2013 r. Według wstępnych szacunków zabrakło ok. 12 mld zł.
PIT nie musi spełnić oczekiwań
Kłopoty z podatkiem od towarów i usług nie są jedynym spodziewanym punktem zapalnym. Około 2 mld zł – według BZ WBK i Pekao – może zabraknąć w dochodach z PIT. Dlaczego? Bo może być problem ze zrealizowaniem rządowej prognozy wzrostu płac. Do budżetu wpisano, że realnie zwiększą się one o prawie 2 proc. ponad inflację. Eksperci sądzą, że bardziej prawdopodobny jest scenariusz, w którym pensje będą ledwie nadążały za wzrostem cen.
– Rządowe założenia dotyczące poziomu bezrobocia także są dość optymistyczne – zwraca uwagę Grzegorz Maliszewski, ekonomista Banku Millennium. Bo rząd spodziewa się, że stopa bezrobocia na koniec roku wyniesie 13 proc. A ekonomiści, np. z BZ WBK, sądzą, że może to być o 1 pkt proc. więcej.
Wątpliwości budzi też prognoza dochodów z podatków od firm, które będą zależeć od wyników finansowych przedsiębiorstw. Tu jednak zdania wśród ekspertów są podzielone. Grzegorz Maliszewski sądzi, że nie powinno być większych problemów, bo przedsiębiorcy już w 2012 r. pokazali, że potrafią sobie radzić z dekoniunkturą. Wyniki firm pogorszyły się, ale nieznacznie. Z danych GUS wynika, że w III kw. ich przychody były większe niż rok wcześniej, gdy gospodarka rozwijała się wyraźnie szybciej. Co prawda zyski netto spadły, ale nieznacznie, o 0,9 proc.
Inni eksperci uważają jednak, że przedsiębiorcy zgłaszają coraz większe problemy z zatorami płatniczymi, więc kondycja finansowa firm może się pogarszać. Według danych wywiadowni gospodarczej Dun & Braadstreet blisko 30 tys. firm nie uzyskało w październiku zapłaty za wystawione faktury na prawie 1,5 mld zł. To o jedną piątą więcej niż rok wcześniej.
– Ubytek w CIT może sięgnąć kilku miliardów złotych – mówi Pior Bielski. Pekao jest bardziej precyzyjne i ocenia go na 4,4 mld zł.
Wątpliwe opłaty i mandaty
Kolejna słabość tegorocznego budżetu to zapis o ponad 20 mld zł z różnych opłat, grzywien i mandatów. W tej kategorii rząd zmieścił co najmniej dwie sprawy, które budzą wątpliwości.
Pierwsza to wpływy ze sprzedaży uprawnień do emisji dwutlenku węgla. Najwięksi przemysłowi truciciele mieliby kupować prawa do emisji CO2 na specjalnych aukcjach. Ale do dziś nie wiadomo, jak w szczegółach miałoby to wyglądać. Tymczasem budżet miałby pozyskać z tego 2,85 mld zł. Kolejny dochód, który na razie jest bardziej pobożnym życzeniem niż szczegółowym planem, to wpływy ze sprzedaży częstotliwości telekomunikacyjnych rzędu 1,8 mld zł.
FUS z większą dziurą
Mniejsze dochody podatkowe to nie wszystko, bo wolniejszy wzrost gospodarczy i wyższe od założeń bezrobocie mogą oznaczać wolniejszy wzrost płac i mniejsze od zakładanych wpływy nie tylko z PiT, lecz także składek na ubezpieczenia społeczne. To może powiększyć dziurę w FUS. Rząd założył zaś, że wypłaty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na emerytury, renty i pozostałe świadczenia wzrosną ze 171 do 180 mld zł, ale jednocześnie dotacja budżetowa do funduszu spadnie z niemal 40 do 37,1 mld zł. Zwiększone wypłaty zostaną w większości pokryte ze wzrostu wpływów ze składki, bo zamiast niemal 122 mld zł w tym roku w przyszłym do funduszu miałoby wpłynąć 127,5 mld zł.
Drugie źródło to pożyczka z budżetu, która ma wynieść blisko 5 mld zł, choć budżet zakłada, że może być ona o 1 mld zł większa. To wszystko powoduje, że tu także wpływy ze składki mogą się okazać niższe o kilka miliardów, czyli deficyt w FUS wzrośnie. – Określenie „napięty budżet”, także jeśli chodzi o FUS, jest określeniem właściwym – mówi dr Jakub Borowski z SHG, członek Rady Gospodarczej przy premierze. W takim przypadku albo FUS będzie musiał pożyczyć pieniądze, albo rząd zostanie zmuszony do nowelizacji budżetu i zwiększenia dotacji. – Najbardziej prawdopodobny wariant to scenariusz, w którym FUS będzie pożyczał pieniądze, ma otwartą linię w BGK. To scenariusz ćwiczony w poprzednich latach – dodaje ekonomista.
Co robić?
Możliwe są trzy warianty. Po pierwsze oszczędności, czyli blokowanie przez ministra finansów wydatków kolegom z rządu, tak by na koniec roku nie przekroczyć deficytu budżetowego. I to będzie prawdopodobnie pierwsza linia obrony, tyle że decyzje powinny zostać podjęte po pierwszym kwartale, by nie ciąć na oślep. Na celowniku na pewno znajdzie się wówczas największa pozycja budżetowa, czyli 30 mld wydatków na MON, tak było w 2009 r., ale także inne pozycje. Oczywiście wszystko będzie zależało od skali spowolnienia i zmniejszenia dochodów. Według Jakuba Borowskiego, jeśli dodatkowa dziura nie przekroczy 10 mld zł, rząd powinien sobie z tym poradzić samymi cięciami, choć dotkną wówczas wydatków inwestycyjnych.
Jeśli łączne dochody rzeczywiście będą mniejsze o ok. 20 mld zł, rząd będzie miał dwa wyjścia. Pierwsze: oprócz oszczędności także podwyżka podatków. – To poważny dylemat, bo oba te działania będą szkodzić wzrostowi gospodarczemu, który i tak będzie dość kruchy – mówi Piotr Bielski. Rząd będzie musiał zważyć na szali, co mu się bardziej opłaca: utrzymanie budżetu w ryzach i zabieganie w Komisji Europejskiej o zdjęcie procedury nadmiernego deficytu czy raczej dbanie o wzrost. Zdjęcie procedury jest ważne marketingowo, może bowiem podtrzymać zaufanie zagranicznego kapitału do polskiego rynku. Ministerstwu Finansów łatwiej byłoby sprzedawać obligacje. – Rząd może zwiększyć stawki VAT, co już przerabialiśmy, może też ograniczyć transfery do OFE, co zmniejszy wydatek na dotację do FUS – mówi Piotr Bielski.
Wyjście numer dwa to nowelizacja budżetu. W takim wariancie rośnie deficyt, ale wydatki zostają bez zmian, a podatki nie rosną. – To chyba jednak scenariusz awaryjny i raczej rząd sięgnie po to rozwiązanie w ostateczności – mówi Grzegorz Maliszewski. To wyjście, o którym wspominali już i premier, i minister finansów, jako o możliwym wariancie, choć raczej po to, by przygotować opinię publiczną, na wypadek konieczności realizacji tego scenariusza.
ROZMOWA
/>
Mirosław Gronicki, były minister finansów
Czy budżet będzie wymagał nowelizacji?
To prawdopodobne, ale Ministerstwo Finansów może tego uniknąć. Na przykład kolejne ograniczenie transferów do funduszy emerytalnych zmniejszyłoby wydatki Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, dzięki czemu można by ograniczyć budżetową dotację do FUS. To mogłoby dać około 6–7 mld zł. Ministerstwo może też przeforsować podniesienie niektórych podatków, np. wybranych preferencyjnych stawek VAT.
Ile może zabraknąć?
Do ponad 35 mld zł deficytu wpisanego do projektu ustawy należałoby dodać około 20 mld zł. Bo o tyle prawdopodobnie będą mniejsze dochody podatkowe. Deficyt powinien wynosić więc grubo ponad 50 mld zł.
Jaki jest najsłabszy punkt budżetu?
Główna słabość bierze się ze sposobu tworzenia projektu. MF przygotowuje założenia już w pierwszej połowie roku, patrząc na wyniki gospodarki wstecz. Założenia na ten rok były umiarkowanie optymistyczne, takie, jakby gospodarka nadal miała się stopniowo rozwijać. Efekt to przestrzelona prognoza dochodów. Przyjęto ją, choć już od połowy 2012 r. wpływy budżetowe wyraźnie hamowały.
A może ministerstwo chciało mieć argument w dyskusji z Komisją Europejską o procedurze nadmiernego deficytu?
Nie można zakładać, że eksperci Komisji nie wiedzą, co się dzieje w polskich finansach publicznych. Jak można mówić o zdjęciu procedury nadmiernego deficytu, gdy wszystkie prognozy – w tym MF – wykluczają możliwość spadku deficytu sektora finansów publicznych poniżej 3 proc. PKB w 2012 r.? Sytuacja fiskalna w 2013 r. też jest niepewna. Gdyby w takich okolicznościach udało się uzyskać zniesienie procedury nadmiernego deficytu, byłby to niesamowity sukces polskiej dyplomacji.