"Rząd nie ma własnych pieniędzy" – to mantra powtarzana za każdym razem, gdy politycy pochwalą się przed wyborcami, że coś im „dali”. Z tej perspektywy domena publiczna, którą zarządzają władze centralne i samorządy, jest dla gospodarki jedynie kosztem. Wszelkie środki, którymi dysponują instytucje publiczne, przychodzą z zewnątrz – od wypracowujących dochód obywateli, czytaj: przedsiębiorców. Jeśli władza wydaje na coś pieniądze, to tylko dlatego, że wcześniej je od kogoś wzięła.
Reklama
Dziennik Gazeta Prawna
Wiceminister finansów Piotr Patkowski, tłumacząc się z rozmiarów tegorocznego deficytu, stwierdził w wywiadzie dla „Rzeczpospolitej”: „Musieliśmy ponieść wszelkiego rodzaju koszty, by nie ponieśli ich Polacy”. Co to za mityczne „my”? – pytali liczni komentatorzy w sieci. Przecież koszt obsługi długu publicznego ostatecznie i tak poniesie całe społeczeństwo, które finansuje działania rządu.
W rzeczywistości wiceminister Patkowski nie powiedział niczego niezwykłego. Jako przedstawiciel władzy państwowej użył określenia „my” w takim samym znaczeniu, w jakim robi to zatrudniony na etacie menedżer w odniesieniu do korporacji, którą reprezentuje. Ktoś mógłby powiedzieć, że prywatna firma generuje własne dochody, a więc to inna sytuacja. Jednak państwo także tworzy wartość dodaną w gospodarce – i to niebagatelną. Działania rządu w wielu obszarach zwiększają produkt krajowy brutto, z którego potem czerpane są dochody budżetowe. Twierdzenie, że ma on własne pieniądze, jest zatem jak najbardziej uprawnione.

Magister buduje PKB

Koncepcja „public value” (wartość publiczna) jest obecna w debacie ekonomicznej co najmniej od 1995 r., gdy profesor Uniwersytetu Harvarda Mark Moore opublikował książkę „Creating Public Value”. Instruował w niej menedżerów sektora publicznego, w jaki sposób powinni zarządzać swoimi organizacjami, by społeczeństwo miało z nich jak największy pożytek. Działania rządu mogą wywierać pozytywny wpływ na wiele różnych obszarów – zdrowie publiczne, bezpieczeństwo, poziom wykształcenia czy poczucie satysfakcji z życia w swoim kraju. Każdy z nich – przynajmniej pośrednio – wpływa na wzrost gospodarczy i zamożność obywateli. Skuteczne sprawowanie władzy zwiększa dochody społeczeństwa, z których pochodzą podatki, a więc „pieniądze rządu”. Przykład? Wysoki poziom bezpieczeństwa sprzyja inwestycjom, bo przedsiębiorcy nie obawiają się utraty kapitału przeznaczonego na nowe przedsięwzięcia. W bezpiecznych krajach większy jest także obrót gospodarczy – ludzie mają do siebie zaufanie i nie boją się dokonywać transakcji.
Czy pozytywny wpływ sektora publicznego na gospodarkę można przełożyć bezpośrednio na liczby? W niektórych obszarach – tak. Eric Hanushek (Uniwersytet Stanforda) i Ludger Woessmann (Uniwersytet w Monachium) ocenili wpływ systemu edukacji (w zdecydowanej większości krajów rozwiniętych jest on publiczny) na wzrost gospodarczy. A konkretnie zbadali korelację między średnim wzrostem PKB 92 krajów w latach 1960–2000 a przeciętnym czasem nauki statystycznego ucznia. Okazało się, że każdy rok kształcenia przekładał się na zwiększenie długoterminowego wzrostu PKB o 0,6 pkt proc. Co oznacza miliardy dodatkowych wpływów budżetowych.
Publiczna edukacja, a szczególnie szkolnictwo wyższe, mają też bezpośrednie znaczenie dla dochodów obywateli. Według raportu OECD „Education at a Glance 2018” w Polsce tytuł licencjata zapewnia przeciętnie o 31 proc. wyższe zarobki, niż wynosi średnia krajowa, a tytuł magistra nawet o 61 proc. W latach 2000–2010 w większości badanych państw OECD ponad połowa wzrostu PKB była związana ze wzrostem dochodów osób z wyższym wykształceniem.

Szlachetne zdrowie

Kolejnym obszarem, w którym domena publiczna może wywierać pozytywny wpływ na wzrost gospodarczy i zamożność obywateli, jest ochrona zdrowia. Inwestycje w państwową opiekę medyczną niemal bezpośrednio przekładają się na pieniądze: zdrowsi ludzie są bardziej skłonni do aktywności zawodowej, rzadziej opuszczają dni pracy, a ich wydajność jest wyższa niż w przypadku osób schorowanych lub mających niedoleczone schorzenia. Na przykład według analizy ekonomistów z Uniwersytetu Harvarda „The Effect of Health on Economic Growth” zwiększenie przeciętnej długości trwania życia obywateli o rok wiąże się ze wzrostem PKB o 4 proc. Sprawny system ochrony zdrowia zapewnia także szybszy powrót do pracy po chorobie. Jak pokazuje badanie przeprowadzone w Danii, utracone zarobki osób hospitalizowanych w najlepszych szpitalach w kraju były o 4 pkt proc. niższe niż pacjentów najgorszych placówek zdrowotnych.
W perspektywie długoterminowej również działalność legislacyjna władzy publicznej może pośrednio przynosić zyski. Weźmy choćby regulacje dotyczące środowiska naturalnego, jak amerykańska ustawa o czystym powietrzu z 1963 r. (Clean Air Act of 1963), która nałożyła na przemysł i transport normy dotyczące emisji zanieczyszczeń. Federalna Agencja Ochrony Środowiska (EPA) szacuje, że w 2020 r. korzyści zdrowotne odniesione przez społeczeństwo dzięki tym przepisom będą stanowić równowartość 2 bln dol. – 30-krotnie przekroczą one koszty, jakie wiążą się ze stosowaniem regulacji.

Dług publiczny jako alternatywa

Minister Patkowski w swojej wypowiedzi dotknął też innej zależności ekonomicznej, która rzadko wybrzmiewa w debacie publicznej. Tłumacząc zwiększenie deficytu chęcią zmniejszenia ciężarów po stronie obywateli, w pewnym sensie zasugerował, że dług publiczny jest alternatywą dla długu prywatnego. Państwo zadłuża się, by nie musiały tego robić gospodarstwa domowe. Gdyby powstrzymało się od wydatków, wiele rodzin i przedsiębiorstw, które utraciły bieżące dochody, musiałoby zaciągnąć kredyty na rynku prywatnym, by móc normalnie funkcjonować. Co byłoby znacznie droższe, bo oprocentowanie pożyczek dla podmiotów prywatnych jest dużo wyższe niż rentowność obligacji skarbowych. Obecnie rentowność 10-letnich obligacji rządowych w Polsce wynosi niespełna 1,4 proc., a całkiem niedawno była ona na najniższym poziomie w historii. Koszt zaciągnięcia długu publicznego jest wielokrotnie niższy od kosztów związanych z zadłużaniem się podmiotów prywatnych. Szczególnie w czasach kryzysowych, gdy obligacje rządowe są uznawane za bezpieczną przystań przez inwestorów.
Wiele krajów, które może się pochwalić bardzo niskim zadłużeniem publicznym, wykazuje jednocześnie wysoki dług prywatny, czyli zaciągnięty przez gospodarstwa domowe i przedsiębiorstwa. Na przykład dług publiczny Bułgarii wynosi zaledwie 20 proc. PKB (w Polsce 4 proc.). Za to zadłużenie prywatne to tam aż 95 proc. PKB (w Polsce 73 proc.). Estonia ma dług publiczny na poziomie zaledwie 8 proc. PKB, z kolei jej dług prywatny wynosi 102 proc. PKB. Korea Południowa, jak na kraj wysoko rozwinięty, notuje niezwykle niski poziom zadłużenia publicznego – jedną trzecią PKB. Równocześnie jej dług prywatny stanowi aż 261 proc. PKB. Podobnych przykładów można wymienić więcej. Z czego to wynika? Zdyscyplinowana polityka budżetowa zwykle wiąże się z koniecznością prowadzenia oszczędnej polityki społecznej i gospodarczej. Obywatele i podmioty prywatne muszą więcej dóbr i usług kupować na rynku – i często robią to na kredyt.
Tymczasem dług prywatny jest znacznie groźniejszy niż ten publiczny. Co pokazał choćby kryzys gospodarczy z 2008 r., który rozpoczął się na rynku amerykańskich kredytów hipotecznych, a potem przeniósł się do europejskiego sektora bankowego. Hiszpania przed poprzednim kryzysem była prymusem pod względem dyscypliny budżetowej – jej dług publiczny wynosił tylko jedną trzecią PKB. Mimo to kraj ten wpadł w gigantyczne kłopoty gospodarcze, bo jego dług prywatny stanowił dwukrotność PKB. Gdyby nie seria pakietów pomocowych finansowanych deficytem, także polski dług prywatny mógłby rozrosnąć się do niebotycznych rozmiarów w krótkim czasie, co w przyszłości groziłoby załamaniem podobnym do tych, które przeżyły kraje południa Europy. Z dwojga złego lepiej, żebyśmy pozwolili zadłużyć się naszemu państwu niż milionom polskich rodzin i firm – ten pierwszy scenariusz jest zdecydowanie bezpieczniejszy.
Państwo także tworzy wartość dodaną w gospodarce – i to niebagatelną. Działania rządu w wielu obszarach zwiększają produkt krajowy brutto, z którego potem czerpane są dochody budżetowe. Twierdzenie, że ma on własne pieniądze, jest zatem jak najbardziej uprawnione