Zatrudnianie pracowników na etat jest już wymagane w co piątym polskim przetargu. Zdaniem komentatorów dane te nie świadczą jednak o społecznej wrażliwości urzędników.
Zamówienia publiczne kiedyś postrzegano przez pryzmat możliwie oszczędnego wydatkowania pieniędzy, konieczności zapewnienia uczciwej konkurencji i przejrzystości. Od wielu lat przypisuje im się już jednak dodatkowe funkcje i głośno mówi o zrównoważonych zamówieniach. Zrównoważonych, czyli takich, które uwzględniają aspekty ważne dla społeczeństwa. Administracja publiczna może bowiem przy swoich zakupach wspierać grupy wykluczone, dbać o prawa pracownicze, ochronę środowiska czy innowacyjność.
– Odpowiednio stosowane zrównoważone zamówienia publiczne mogą zaspokoić nie tylko bieżące potrzeby zakupowe instytucji zamawiających, lecz także przyczynić się do wdrażania zasad społecznie odpowiedzialnej gospodarki rynkowej i budowania wspólnego dobra, uwzględniającego nie tylko solidarność społeczną, lecz także solidarność międzypokoleniową, poprzez zrównoważoną gospodarkę zasobami i ograniczanie negatywnego wpływu inwestycji publicznych na środowisko – zwraca uwagę dr hab. Paweł Nowicki, wykładowca na Uniwersytecie Mikołaja Kopernika w Toruniu i radca prawny w kancelarii Prof. Marek Wierzbowski i Partnerzy.
Wymóg ustawowy
Patrząc na dane dotyczące uwzględniania aspektów społecznych w zamówieniach udzielonych w 2019 r., można dojść do przekonania, że jest całkiem nieźle. 2558 zamawiających udzieliło 28 300 zamówień publicznych uwzględniających czynniki społeczne o łącznej wartości prawie 60 mld zł (bez VAT). Udział społecznych zamówień w ogólnej liczbie udzielonych zamówień publicznych wyniósł 20 proc., podczas gdy ich wartość stanowiła 30 proc.
– Ogólne wskaźniki dotyczące liczby i wartości społecznie odpowiedzialnych zamówień i ich procentowego udziału w ogólnej puli zamówień udzielonych w 2019 r. napawają optymizmem. Są to wskaźniki świadczące o stosunkowo częstym stosowaniu przez zamawiających instrumentów prospołecznych – komentuje Michał Trybusz, rzecznik prasowy Urzędu Zamówień Publicznych.
Zdecydowaną większość z tej puli stanowią jednak zamówienia, w których zastrzeżono obowiązek zatrudniania pracowników realizujących zamówienia na etat. To zaś od 2016 r. jest narzucone przez art. 29 ust. 3a ustawy – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1843 ze zm.). Mówiąc wprost, przepis ten nie pozostawia organizatorom przetargów wyjścia – wszędzie tam, gdzie spełnione są warunki zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, taka umowa musi stanowić jeden z wymogów określonych specyfikacją przetargową.
– Jego zastosowanie nie świadczy więc o społecznej wrażliwości zamawiających, a jedynie o realizacji wymogów ustawowych. Prawdziwe aspekty społeczne to dbałość o najsłabsze, defaworyzowane grupy społeczne wymagające szczególnej ochrony bądź wsparcia. Uwzględnienie aspektów społecznych w zamówieniu jest zależne jedynie od woli zamawiającego – zauważa Sylwia Szczepańska, dyrektor ds. dialogu w Federacji Przedsiębiorców Polskich.
Rzeczywiście pozostałe instrumenty prospołeczne są dużo rzadziej wykorzystywane. Przykładowo w 1,3 proc. zamówień odwołano się w kryteriach oceny ofert do innych aspektów społecznych, w 0,8 proc. postawiono wymóg dotyczący zatrudnienia grup wykluczonych (np. bezrobotnych czy niepełnosprawnych), pozostałe prospołeczne przepisy wykorzystano zaledwie w 0,5 proc. zamówień.
Za czego wynika niechęć zamawiających? Powodów jest kilka.
– Wciąż brakuje odpowiedniej wiedzy oraz chęci do zmiany utartych schematów. Nie bez znaczenia jest również obawa przed zakwestionowaniem zastosowanych kryteriów społecznych przez organy kontrolne. Przede wszystkim brakuje wśród zamawiających świadomości korzyści wynikających z zastosowania klauzul społecznych dla osób korzystających z efektów oraz dla zaangażowanych w realizację, a w przypadku samorządów dla mieszkańców danego regionu – podkreśla Sylwia Szczepańska.
UZP przyznaje, że wciąż sporo jest do zrobienia.
– Nadal widzimy konieczność intensywnej pracy nad zmianą postaw polskich zamawiających i zwiększaniem ich umiejętności w zakresie stosowania prospołecznych instrumentów. Zależy nam szczególnie na dalszych wzrostach wskaźników w zakresie klauzul społecznych, w tym zwłaszcza zamówień zastrzeżonych, które są istotnym elementem wspierania rozwoju ekonomii społecznej, ale także chętnie zobaczylibyśmy wyższe wskaźniki dotyczące społecznych kryteriów oceny ofert czy częstsze wykorzystanie etykiet społecznych – przyznaje Michał Trybusz.
Decyduje cena
Najgorzej wygląda sytuacja, jeśli chodzi o wykorzystanie instrumentów prośrodowiskowych i innowacyjnych. Mimo od dawna prowadzonych akcji edukacyjnych stanowią one margines rynku. Przykładowo w zaledwie 791 przetargach uwzględniono aspekty środowiskowe w opisie przedmiotu zamówienia, w 434 w kryteriach oceny ofert. W 31 opisach przedmiotu zamówienia odwołano się do aspektów związanych z innowacyjnością, w 23 postępowaniach wykorzystano rachunek kosztów cyklu życia jako kryterium oceny ofert. Tymczasem to właśnie ta metoda pozwala wybrać coś, co początkowo wydaje się droższe, ale po kilku latach użytkowania okazuje się tańsze i to nawet bardzo. Choćby dlatego, że zużywa mniej energii czy materiałów eksploatacyjnych. Nie mówiąc już o kosztach dla środowiska.
Podstawowy powód niechęci do uwzględnienia czynników prośrodowiskowych i innowacyjnych wydaje się oczywisty – pieniądze. Liczy się to, by w danej chwili wydać jak najmniej, a nie to, jakie oszczędności można osiągnąć za kilka czy kilkanaście lat. Potęguje to jeszcze kadencyjność władz. Są jednak i inne.
– Wpływ ma także stan profesjonalizacji instytucji zamawiających, które mogą nie wiedzieć jak lub nie widzą potrzeby stosowania zrównoważonych zamówień publicznych, asekuracyjne ich podejście i stawianie na proste, sprawdzone i znane rozwiązania, zarówno w sensie stosowania prawa, jak i praktyki realizacji zamówień publicznych, co jest zupełnie zrozumiałe w świetle licznych kontroli. Pokutuje wreszcie brak holistycznej polityki państwa w omawianym zakresie – wskazuje dr hab. Paweł Nowicki.