Opublikowane w minionym tygodniu sprawozdanie Urzędu Zamówień Publicznych za poprzedni rok potwierdza stabilizację na rynku zamówień. W publicznych przetargach zakontraktowano w sumie 198,9 mld zł, a więc 3,2 mld zł mniej niż w 2018 r. Na podobnym poziomie utrzymało się też wiele innych wskaźników.

− Nie zawsze prowadzi to do pozytywnych wniosków. Nadal mamy problem z niską konkurencyjnością rynku, mimo delikatnej poprawy w statystyce. Rzadko wykorzystywanym trybem jest licytacja elektroniczna, mimo największej konkurencyjności i potencjalnie zwiększonej efektywności ekonomicznej udzielanych w tym trybie zamówień − komentuje dr hab. Paweł Nowicki, wykładowca na Uniwersytecie Mikołaja Kopernika w Toruniu i radca prawny w kancelarii prof. Marek Wierzbowski i Partnerzy.

− Osobiście martwi mnie nadal niskie zainteresowanie zrównoważonymi zamówieniami publicznymi, które uwzględniają aspekty środowiskowe lub innowacyjne, jednak jest to w dużej mierze odzwierciedlenie po pierwsze stanu finansów instytucji zamawiających, po drugie zaś nadal niskiej znajomości takich instrumentów – dodaje.

Jednym z największych problemów polskich zamówień pozostaje wspomniana konkurencyjność. Mówiąc wprost – z jakichś względów przedsiębiorcy wciąż nie kwapią się, by startować w publicznych przetargach. Średnia liczba ofert składanych w przetargach poniżej tzw. progów unijnych wyniosła 2,42. To wciąż niezbyt wiele, choć trzeba podkreślić, że jest to lepszy wynik niż w poprzednich latach (w 2018 r. było to 2,19 oferty).

− Po raz pierwszy od kilku lat odwrócona została tendencja malejącej liczby tego ofert. To istotna zmiana. Jeśli ten trend zostanie podtrzymany, rynek stanie się bardziej konkurencyjny. To szansa na bardziej efektywne realizowanie zadań przez sektor publiczny, a dla wykonawców wskazówka, że rynek nie jest hermetyczny i że nowi gracze mają szanse konkurować i starać się o nowe źródła przychodów – zwraca uwagę Hubert Nowak, prezes UZP.

Stosunkowo najlepiej jest w przetargach na roboty budowlane (średnio 3,33 oferty), a najgorzej przy zamówieniach na dostawy (2,08 oferty). Może to dziwić, tym bardziej że postępowania na dostawy są bez porównania łatwiejsze niż te na roboty budowlane.

Mniej budowlanki

Jedną z najważniejszych zmian na rynku w ubiegłym roku w stosunku do lat poprzednich widać w strukturze zamówień. Wciąż największą, ale jednak dużo niższą mają te na roboty budowlane. W 2019 r. ich procentowy udział wyniósł 36 proc., podczas gdy rok wcześniej było to 10 pkt proc. więcej. Więcej wydano natomiast na usługi – 33 proc. w stosunku do 24 proc. w 2018 r. Wartość dostaw utrzymała się na podobnym poziomie (wzrost o 1 pkt proc. do 31 proc.).

− Należy zauważyć, że po raz pierwszy od wielu lat mamy do czynienia z sytuacją, w której żaden z rodzajów zamówienia nie dominuje wyraźnie nad pozostałymi. Świadczy to o dużej dywersyfikacji zamówień po stronie sektora publicznego, co z kolei może stanowić istotną przesłankę dla nowych wykonawców do zainteresowania się tak zróżnicowanym rynkiem – zauważa Hubert Nowak.

Według dr. Roberta Siwika, radcy prawnego i adiunkta w Instytucie Nauk Prawnych PAN, różnice w wartości danych zamówień nie są niczym nadzwyczajnym i były już zauważalne w przeszłości. Wskazuje on na 2017 r., kiedy to nastąpił prawie 100-proc. wzrost wartości udzielonych zamówień na roboty budowlane w odniesieniu do 2016 r. Zaznacza przy tym, że takie wahnięcia nie są dobre dla rynku.

− Duże wahania w planowaniu wydatków publicznych zawsze wpływają w konsekwencji na walkę konkurencyjną wykonawców, chcących odbić sobie lata redukcji zamówień. Nie jest to korzyść dla zamawiających, którzy − jak się pozornie wydaje − będą wydatkować mniej, niż planowali, ale rodzi ryzyko niedoszacowania składanych ofert i związanych z tym ryzyk realizacyjnych – podkreśla dr Robert Siwik.

Powodów spadku procentowego udziału wartości zamówień na roboty budowlane może być wiele.

− Fluktuacje cenowe na rynku, a także niedostosowanie planowanych kosztów do rzeczywistej sytuacji przez wielu zamawiających powodowały niskie zainteresowanie zamówieniami na roboty budowlane. Powszechnym zjawiskiem było powtarzanie przetargów, w szczególności na te roboty o mniejszej wartości, często bezskutecznie. Wykonawcy nie byli zainteresowani rynkiem zamówień publicznych w tym obszarze, woląc działać na rynku prywatnym – wylicza dr hab. Nowicki.

Brak innowacyjności

Prawie połowę tego, co wydaje się na podstawie ustawy – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1843 ze zm.) jest kontraktowane na podstawie wyłączeń spod tych przepisów. W 2019 r. na tej postawie wydatkowano prawie 91 mld zł. Ok. 35 mld zł z tej kwoty stanowiły zamówienia poniżej tzw. progu bagatelności, czyli 30 tys. euro. Ponad 55 mld zł wydano na podstawie innych wyłączeń (najwięcej, bo prawie 13 mld zł, na kredyty lub pożyczki). Podobną kwotę stanowiły wyłączenia sektorowe udzielone przez podmiot utworzony przez zamawiających w celu wspólnego wykonywania działalności.

− Nie jest to dobre zjawisko, zarówno z perspektywy konkurencyjności tego rynku, jak i jego przejrzystości. Tak duża liczba wyłączeń przeczy samej istocie zamówień publicznych, rozumianych jako transparentne i ustandaryzowane procedury wydatkowania środków publicznych – uważa dr hab. Nowicki.

Inny problem to wciąż marginalny odsetek zamówień innowacyjnych, których celem jest nie tylko prosty zakup jakiejś usługi czy towaru, ale też chęć sprawienia, by Polska była coraz nowocześniejszym krajem. Mimo promocji negocjacyjnych trybów przez UZP i Ministerstwo Rozwoju wciąż niemal większość zamówień udziela się w przetargu nieograniczonym (89 proc.). Jeśli już są stosowane inne tryby, to zamówienia z wolnej ręki (niespełna 9 proc.) i zapytanie o cenę (niespełna 2 proc.). Dialog konkurencyjny stanowił jedynie 0,03 proc., negocjacje z ogłoszeniem – 0,06 proc.

− Wprowadzony w 2016 r. nowy tryb udzielania zamówienia, jakim jest partnerstwo innowacyjne, jak na razie nie jest przedmiotem zainteresowania zamawiających. W 2019 r. nie przeprowadzono ani jednego postępowania w tym trybie. W mojej ocenie mamy w Polsce potencjał, aby zwiększać innowacyjność przedsiębiorstw przy wykorzystaniu chociażby roli polskiej nauki w rozwoju gospodarczym kraju – podkreśla dr Robert Siwik.