Konieczność finansowania hojnych pakietów pomocowych sprawi, że wskaźnik długu publicznego – tak jak definiuje go Komisja Europejska – wzrośnie o prawie jedną trzecią, z 46 do 59 proc. PKB. Teoretycznie znajdziemy się więc bardzo blisko konstytucyjnego limitu zadłużenia, wynoszącego 60 proc. PKB. Mimo to złamanie Konstytucji nie nastąpi. Zgodnie z nią metodę obliczania długu publicznego określa się bowiem w ustawie. Tam z kolei zdefiniowaliśmy dług publiczny w taki sposób, że bardzo łatwo tę polską definicję długu omijać. Wystarczy utworzyć jakiś fundusz, który nie zostanie wpisany do ustawy jako część sektora finansów publicznych, mimo że jego cechy wyraźnie wskazują na to, że powinien się w tym sektorze znaleźć. Dług tego funduszu nie będzie się wówczas liczył do długu publicznego.

Kryzys i reguły pchają nas w kreatywną księgowość

W kreatywnej księgowości mającej na celu ominięcie krajowych reguł mamy lata doświadczeń. Takie działania podejmowano, gdy mniej więcej 10 lat temu po raz pierwszy istniało ryzyko złamania pierwszego progu ostrożnościowego, wynoszącego 50 proc. PKB. Wówczas znaczną część wydatków na budowę dróg i autostrad wypchnięto do Krajowego Funduszu Drogowego. Gdy mimo to ryzyko złamania pierwszego progu pojawiło się ponownie, to po prostu próg ten zniesiono. A gdy później niebezpiecznie zbliżyliśmy się do drugiego progu ostrożnościowego – 55 proc. PKB – zastosowano kolejną księgową sztuczkę, czyli umorzenie obligacji OFE.

Tak postąpiono również przy okazji obecnego kryzysu – rząd utworzył Fundusz Przeciwdziałania COVID-19 przy Banku Gospodarstwa Krajowego. Z tego funduszu finansowana jest znaczna część pakietów pomocowych. Z kolei zadanie znalezienia środków na tarczę finansową powierzono Polskiemu Funduszowi Rozwoju, także znajdującemu się formalnie poza sektorem finansów publicznych. Dzięki temu dług publiczny na koniec tego roku według polskiej definicji wyniesie prawdopodobnie między 50 a 55 proc. PKB. A różnica w wysokości tego długu między polską a unijną metodą liczenia znacznie się powiększy – do nawet 10 punktów procentowych.

Czy obecnie należy rząd za kreatywną księgowość ganić? Nie, dlatego że żadne zapisy ustawowe – nawet jeśli tą ustawą jest Konstytucja – nie powinny w obecnej sytuacji powstrzymywać rządu przed działaniami niezbędnymi dla utrzymania polskiej gospodarki na powierzchni. To nam się w długim okresie po prostu opłaci – mniej bankructw firm i mniej zwolnień pracowników oznacza, że polska gospodarka szybciej podniesie się po szoku wywołanym pandemią i szybciej powrócimy na „normalną” ścieżkę wzrostu.

O znaczącym zwiększeniu wydatków publicznych w związku z obecnym kryzysem – niezależnie od kosztów i limitów zapisanych w prawie – mówili w ostatnich tygodniach nawet konserwatywni zazwyczaj ekonomiści. Carmen Reinhart, nowa główna ekonomistka Banku Światowego, apelowała o politykę „whatever it takes” (w wolnym tłumaczeniu: wszystko co trzeba). Komisja Europejska wprost stwierdziła, że ograniczenia zapisane w Pakcie Stabilności i Wzrostu nie mają w tej chwili znaczenia. Działania polskiego rządu wpisują się w tę narrację. Zresztą wyraźny wzrost długu publicznego w tym roku będzie miał miejsce nie tylko w Polsce – w podobnej skali zjawisko to dotknie wszystkich państw UE.

Bez zmiany reguł czekają nas lata austerity

Zasadnicze pytanie, które pojawia się w związku z podejmowanymi obecnie działaniami: co potem? Jak będzie wyglądała polska polityka fiskalna w fazie wychodzenia z kryzysu?

Jeśli pozostaniemy przy obecnych regułach fiskalnych, czekają nas długie lata austerity. Po pierwsze, nasz dług według krajowej definicji będzie zbliżał się do drugiego progu ostrożnościowego, którego przekroczenie oznaczałoby bardzo gwałtowne zaciskanie pasa. Po drugie, reguła wydatkowa jest tak skonstruowana, że w długim okresie dąży do sprowadzenia długu publicznego poniżej 43 proc. PKB. Zgodnie z jej zapisami, gdy dług publiczny znajduje się w przedziale 43-48 proc. PKB, rząd ma obowiązek odjąć od planowanych wydatków na kolejny rok 1,5 proc. (prawie 15 mld zł). Gdy dług publiczny wynosi więcej niż 48 proc. PKB, „kara” jest jeszcze wyższa – wynosi 2 proc. (prawie 20 mld zł).

Zgodnie z procedowaną obecnie nowelizacją ustawy o finansach publicznych, po czasowym zawieszeniu reguły wydatkowej, prawdopodobnie wrócimy do jej zapisów przy planowaniu budżetu na 2022 rok. Od 2022 roku reguła wydatkowa i bliskość drugiego progu ostrożnościowego sprawią, że trzeba będzie ciąć wydatki publiczne i/lub podwyższać podatki. Istnieje ryzyko, że proces ten zacznie się za szybko. Możemy popełnić dokładnie ten sam błąd, co państwa Południa Europy 10 lat temu – zacząć zacieśnienie fiskalne, zanim gospodarka na dobre się rozpędzi. Wówczas wpędziło to strefę euro w drugą falę kryzysu.

Austerity nie potrwa też rok czy dwa – będzie trwało długimi latami, aż nie zredukujemy długu publicznego o kilkanaście procent PKB. Ten proces zdeterminuje naszą politykę fiskalną na niemal całą trzecią dekadę XXI wieku – dekadę, w której Polska ma dokonać skoku cywilizacyjnego: zbudować elektrownię jądrową i Centralny Port Komunikacyjny, stworzyć kolej szybkich prędkości w całym kraju, dokonać masowej termomodernizacji budynków, itd. Dekadę, w której mamy znacząco zbliżyć się poziomem rozwoju do państw Europy Zachodniej. Mają nam w tym pomóc ogromne środki z planowanego unijnego Funduszu Odbudowy. Tylko że środki te będą wymagały współfinansowania. Czy to będzie właściwy moment na zaciskanie pasa w imię reguł, które sami sobie narzuciliśmy?

Istnieje oczywiście gorzka alternatywa – ani ten, ani kolejny rząd nie będą po prostu reguł fiskalnych przestrzegały. Kreatywna księgowość zagości na dobre do naszej polityki fiskalnej, a wszystkie kosztowne projekty będą realizowane poza oficjalną definicją długu publicznego i regułą wydatkową. Zarówno w trakcie tej, jak i kolejnej kadencji parlamentu. Ważne, żeby politycy to zrozumieli, bo to nie jest problem rządu Zjednoczonej Prawicy. To jest co najmniej w takim samym stopniu problem opozycji, jeśli ta ma zamiar wygrać wybory parlamentarne w 2023 roku, bo główna część procesu, o którym piszę, będzie miała miejsce właśnie w latach 2023-2027.

Zróbmy krok do przodu

Żaden z przestawionych czarnych scenariuszy nie musi się zrealizować, jeśli zamiast przystawiać sobie pistolet do głowy, zrobimy w naszej polityce fiskalnej krok do przodu.

Powinniśmy – eksperci oraz politycy – zaakceptować wyższy poziom długu publicznego w momencie wychodzenia z obecnego kryzysu – uznać go za nową normalność, do której dostosowujemy nowe reguły. Tę akceptację powinien ułatwić fakt, że obecny kryzys i pogorszenie stanu finansów państwa nie jest wynikiem złej polityki i zaniechań tego albo poprzednich rządów, tylko niespodziewanego zjawiska, które przyszło do nas z zewnątrz. Nie ma więc powodu, by się samobiczować. Jak już wskazałem, taka powszechna akceptacja jest w interesie zarówno polityków obozu rządzącego, jak i opozycji. A przy okazji moglibyśmy załatwić długoterminowo bardzo istotną sprawę dla jakości naszej polityki fiskalnej i debaty publicznej – ujednolicić polską i unijną definicję sektora finansów publicznych i tym samym skończyć kreatywną księgowością.

Proponuję cztery elementy takiego nowego ładu:

• podniesienie konstytucyjnego limitu długu publicznego do 90 proc. PKB;
• likwidację progów ostrożnościowych w ustawie o finansach publicznych (ich funkcja dubluje się z funkcją reguły wydatkowej);
• podniesienie z 43 do 60 proc. PKB wartości, do jakiej powinien dążyć dług publiczny w regule wydatkowej;
• wprowadzenie do polskich przepisów funkcyjnej definicji sektora finansów publicznych (analogicznej jak ta stosowana przez Eurostat), zamiast enumeratywnego wskazywania jednostek należących do sektora, i uszczelnienie reguły wydatkowej na podobnych zasadach.

Uzasadnienie zacznę od końca. Ujednolicenie polskiej i unijnej definicji długu publicznego oznaczałoby, że na potrzeby krajowych reguł fiskalnych dług publiczny automatycznie wzrósłby do około 60 proc. PKB. Ten poziom uznaję za „nową normalność”, którą powinniśmy wpisać do reguły wydatkowej jako docelową wysokość długu publicznego – z odchyleniami w dół w czasach dobrej koniunktury oraz w górę w czasach złej koniunktury. Dzięki temu unikniemy ryzyka wieloletniego austerity po obecnym kryzysie, które mogłoby wpędzić naszą gospodarkę w kolejną recesję i zablokować strategiczne inwestycje.

Najbardziej kontrowersyjny może wydawać się punkt pierwszy – propozycja podniesienia konstytucyjnego limitu zadłużenia do 90 proc. PKB. Część ekspertów już teraz uznaje taki limit za niepotrzebny i optowałaby za całkowitą jego likwidacją, a część oceni pomysł jego podniesienia o połowę za szalony i niebezpieczny. Proponuję rozwiązanie kompromisowe, uzasadniając je dwoma argumentami.

Po pierwsze, między utrzymywaną w zwyczajnych czasach wysokością długu, a maksymalnym jego limitem, musi istnieć duża przestrzeń – taka, która pozwoli na silną reakcję fiskalną w razie głębokiego kryzysu. Doświadczenia tegorocznego kryzysu pokazują, że obecne przepisy nie spełniają tego kryterium – przestrzeń kilkunastu procent PKB okazuje się za mała. W przedstawionej propozycji zakres ten zwiększyłby się z 17 punktów procentowych (60 proc. minus 43 proc.) do 30 punktów procentowych (90 proc. minus 60 proc.).

Po drugie, limit długu w wysokości 60 proc. PKB jest po prostu archaiczny. Został wpisany do Konstytucji w 1997 roku, gdy Polska była krajem o zupełnie innej wiarygodności. Stopa odsetek od polskich obligacji wynosiła wówczas kilkanaście procent rocznie. Dziś to między 0 a 2 proc. Stabilność makroekonomiczna naszej gospodarki jest bardzo dobrze oceniana przez międzynarodowe instytucje. Nie ma powodu, dla którego powinniśmy nakładać na siebie tak restrykcyjne przepisy. Podkreślam, że Konstytucja wyznacza maksymalny poziom długu – taki, którego nie powinniśmy przekraczać nawet w ekstremalnych warunkach. W zwyczajnych czasach wymagałoby to zachowywania odpowiednio dużego dystansu, czego nie robił żaden rząd mniej więcej od 2003 roku.

Można co prawda argumentować, że nasz obecny konstytucyjny limit jest po prostu zbieżny z zapisami Traktatu z Maastricht. Dziś jednak mało kto w Unii Europejskiej traktuje kryterium długu poważnie. Według prognozy Komisji Europejskiej na koniec 2020 roku dług wyższy niż 60 proc. PKB będzie miało 15 z 27 państw UE. W siedmiu państwach dług publiczny przekroczy 100 proc. PKB.

Przedstawiona propozycja burzy stary porządek w polskiej polityce fiskalnej. Taka jest jednak natura głębokich kryzysów, że na ich gruzach zazwyczaj powstaje nowa rzeczywistość. Warto za tą rzeczywistością nadążać, zamiast usilnie trzymać się tego co było.