Ministerstwo Finansów kończy prace nad projektem nowelizacji ustawy o finansach publicznych, która umożliwi zawieszenie działania reguły wydatkowej na czas pandemii. Reguła to wzór uwzględniający m.in. wzrost PKB i wielkość długu, który służy do wyliczania maksymalnego poziomu państwowych wydatków. Zgodnie z propozycją MF limit nie będzie obowiązywał, jeśli na terytorium kraju ogłoszony zostanie stan nadzwyczajny bądź stan epidemii, który wywoła w gospodarce recesję, a ta zdemoluje finanse publiczne. Miarą będzie wzrost deficytu powyżej 3 proc. PKB. Wszystkie te przesłanki zachodzą właśnie teraz: w tym roku gospodarka ma się skurczyć, jak szacuje resort, między 4 a 5 proc., deficyt zwiększy się do co najmniej 8,4 proc. PKB. Do zawieszenia reguły ma dojść jeszcze przed nowelizacją tegorocznego budżetu, co ma nastąpić na przełomie czerwca i lipca.

Łukasz Czernicki, główny ekonomista resortu finansów, zwraca uwagę, że MF opracowało też drogę stopniowego powrotu działania reguły. Bez niej, gdy epidemia ustanie, regułę trzeba by przywrócić w całości od razu, a to oznaczałoby wepchnięcie budżetu w gorset, którego ten – w czasie powolnego odbudowywania koniunktury – mógłby nie wytrzymać. Ministerstwo chce więc, by proces trwał dwa, trzy lub cztery lata.

Wszystko zależy od tego, w jakim tempie gospodarka będzie wracała do zdrowia. W okresie przejściowym reguła będzie działała, ale w okrojonej formie: wyliczony na jej podstawie limit wydatków będzie większy niż przy zastosowaniu standardowego wzoru. To tzw. dodatkowa przestrzeń fiskalna, czyli potencjalnie większe wydatki, którymi rząd mógłby wesprzeć gospodarkę. Bo w ocenie MF dotychczasowe dane wskazują na duże ryzyko dla popytu konsumpcyjnego czy prywatnych inwestycji.

– Dzięki większym wydatkom publicznym może się uda przełamać marazm konsumpcyjny i inwestycyjny sektora prywatnego – uważa Łukasz Czernicki.

Ekonomiści są raczej zgodni, że reguła powinna być zawieszona w tak trudnym czasie, jak obecny. Choć różnią się w opiniach co do trybu tego zawieszenia.

Sławomir Dudek, główny ekonomista Pracodawców RP, wcześniej przez wiele lat zajmujący się prognozami makroekonomicznymi w Ministerstwie Finansów, mówi, że rozszerzenie katalogu okoliczności, w których można zawiesić regułę, jest jednocześnie złą i dobrą informacją. Złą, bo stan epidemii, który miałby teraz ją wyłączać, nie jest konstytucyjnym stanem nadzwyczajnym – a tylko w takim można dziś wyłączyć regułę. Dobrą, bo równolegle Ministerstwo Finansów zdecydowało się wprowadzić dodatkowe warunki zawieszające w postaci recesji i nadmiernego deficytu sektora finansów publicznych.

– Diabeł tkwi w szczegółach i trzeba poczekać do ostatecznego kształtu regulacji. Szkoda, że MF nie zdecydowało się przy tej okazji na rozszerzenie zakresu samej reguły np. o państwowe fundusze celowe, czyli jej uszczelnienie. Bo inaczej może się ona stać fasadowa – uważa Dudek.

I zwraca uwagę na jeszcze jeden aspekt: bez reguły MF nie będzie musiało szukać tzw. dochodów dyskrecjonalnych, dzięki którym mogło zwiększać dopuszczalny limit wydatków. Na ogół dochody dyskrecjonalne pochodziły ze zwiększania ściągalności podatków. Reguła pośrednio motywowała więc rząd do zagęszczania fiskalnego sita. Jednym ze skutków był spadek luki w VAT. Według ostatecznych wyliczeń Ministerstwa Finansów w 2019 r. wyniosła ona 12 proc. potencjalnych wpływów z tego podatku. Potencjalnych, czyli takich, które powinny trafić do budżetu, biorąc pod uwagę stan bieżącej konsumpcji. Rok wcześniej luka (według wyliczeń MF) wynosiła 12,5 proc. I choć ministerstwo podtrzymuje, że jest jeszcze szansa na jej dalsze zmniejszanie, to ekspert wątpi, czy uda się to założenie wypełnić w najbliższym czasie.

– Dalsze uszczelnienie podatków, zwłaszcza w czasie recesji, będzie coraz trudniejsze. Proste sposoby zostały wyczerpane. Dokręcanie śruby w podatkach w takich warunkach jak teraz spotkałoby się poza tym z dużym społecznym oporem – uważa ekonomista Pracodawców RP.

Zwiększenia luki spodziewa się również Grzegorz Poniatowski, dyrektor naukowy ds. polityki fiskalnej w Fundacji CASE. Fundacja na zlecenie Komisji Europejskiej co rok przygotowuje raport na temat luki w całej Europie. Poniatowski jest jednym z jego autorów. I mówi dziś, że luka może się zwiększyć choćby dlatego, że zwykle rośnie w czasie kryzysu. A obecny kryzys jest nieporównywalnie gorszy od poprzedniego.

– Doświadczenia z kryzysu, który wybuchł w 2008 r., pokazują, że luka bardzo szybko wtedy wzrosła, średnio dla całej UE o ok. 4 pkt proc. w ciągu jednego roku. To ponad 60 mld euro – mówi ekonomista. Dodaje, że dotychczasowe badania wskazują na silne powiązanie tego, jak wygląda ściągalność podatków, z tym, w jakim stanie jest gospodarka.

– Na pewno gorsza koniunktura spowoduje zwiększenie luki VAT w tym roku. Co nie musi wcale wynikać z nadużyć podatkowych – choć skłonność do nich też będzie większa – tylko z takich procesów, jak pogorszenie płynności przedsiębiorstw, odraczanie płatności podatkowych czy bankructwa. Poza tym, gdy zabraknie reguły wydatkowej, dodatkowy bodziec, by tę lukę domykać, rzeczywiście znika – uważa dyrektor Poniatowski.