Nie można stawiać przedsiębiorcy, który należność uiścił, w gorszej sytuacji od tego, który od razu ją kwestionował. Nie wynika to wprost z przepisów, ale tak stwierdził jeden z sądów administracyjnych.
Przedsiębiorca, który nie złożył reklamacji od informacji ustalającej wysokość opłat za korzystanie z usług wodnych i uiścił opłaty w wysokości wynikającej z informacji, może złożyć wniosek o stwierdzenie nadpłaty. Takie stanowisko zajął WSA w Krakowie w nieprawomocnym wyroku z 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1188/19. Tym samym stanął po stronie podmiotu korzystającego z usług wodnych, który uważał, że uiszczona opłata za 2018 r. jest ponad dwukrotnie wyższa niż być powinna w rzeczywistości. Jest to istotne orzeczenie, które interpretuje przepisy w zakresie możliwości kwestionowania wysokości opłat za korzystanie z usług wodnych. Wątpliwości jest zaś wiele, bo postępowanie reklamacyjne uregulowane w ustawie z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U z 2020 r., poz. 310; dalej: p.w.) od początku powodowało rozbieżności w interpretacji.
Reklamacje
Całkowitą nowością w prawie wodnym są reklamacje. Zgodnie z art. 273 p.w. podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację o opłacie stałej lub opłacie zmiennej, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. Reklamację składa się odpowiednio do Wód Polskich albo właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (dotyczy tylko opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 8 – a więc za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej). Złożenie reklamacji nie wstrzymuje wykonania obowiązku uiszczenia opłaty (art. 273 ust. 3 p.w.).
Wody Polskie albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta rozpatrują reklamację w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania (art. 273 ust. 4 p.w.). Ustawodawca nie rozstrzyga, jakie są konsekwencje nierozpoznania reklamacji w tym terminie. Co więcej, nie jest jasne, czy chodzi tutaj tylko o formalne rozpoznanie i jakie są konsekwencje niedotrzymania tego terminu.
W razie uznania reklamacji Wody Polskie albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta przekazują podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nową informację zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne. W takim też przypadku w terminie 14 dni od dnia przekazania podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nowej informacji temu podmiotowi zwraca się różnicę między wysokością opłaty za usługi wodne już wniesionej a wysokością opłaty za usługi wodne wynikającą z nowej informacji.
W razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji, od której podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zaskarżenie decyzji nie wstrzymuje jej wykonania.
Reklamacja przysługuje raz w okresie rozliczeniowym. W praktyce powstało pytanie, czy podmiot, który nie złożył reklamacji (z tego powodu, że nie uważał, iż opłaty są ustalone nieprawidłowo albo z różnych powodów spóźnił się ze złożeniem reklamacji), może po ich uiszczeniu kwestionować ich wysokość poprzez złożenie wniosku o nadpłatę. Zdaniem WSA w Krakowie tak.
Niejasna ustawa
Wody Polskie (dyrektor zarządu zlewni) 19 marca 2018 r. ustaliły skarżącemu opłatę stałą w wysokości 65 523 zł za wprowadzenie oczyszczonych ścieków komunalnych. Informacja ta została doręczona Zakładowi Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o. o. w A., a strona nie wniosła reklamacji. Opłata wodnoprawna została uiszczona w kwotach i terminach wynikających z informacji. 30 kwietnia skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nadpłaty opłaty stałej za usługi wodne uiszczonej za 2018 r. z tytułu wprowadzania ścieków komunalnych. We wniosku wskazał, że 25 marca 2019 r. Wody Polskie poinformowały o rocznej opłacie stałej za rok 2019, w wysokości takiej samej jak w 2018 r.: 31 235 zł. Zdaniem wnioskodawcy tym samym przyznano, że za poprzedni rok opłata została pobrana w nadmiernej wysokości.
Postanowieniem z 30 maja 2019 r. dyrektor zarządu zlewni odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nadpłaty opłaty stałej za usługi wodne uiszczonej za 2018 r. z tytułu wprowadzania ścieków komunalnych. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano art. 75 par. 4a ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm., Dz.U. z 2019 r. poz. 1818; dalej: o.p.) w związku z art. 300 ust. 1 p.w.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w art. 273 ust. 1 prawa wodnego ustawodawca wprowadził środek prawny wobec informacji rocznej w postaci reklamacji. Nieskorzystanie przez podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne ze wskazanego środka prawnego oznacza zakończenie sprawy na etapie ustalenia opłaty; z wyłączeniem możliwości wydania nowej informacji (w przypadku uznania reklamacji) bądź decyzji określającej wysokość opłaty (w przypadku nieuznania reklamacji). W konsekwencji oznacza to, że w obrocie prawnym pozostaje skierowana do podmiotu przez dyrektora zarządu zlewni informacja, która zawiera rozstrzygnięcie o opłacie za usługi wodne i która podlega wykonaniu.
Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i zobowiązanie organu I instancji do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty opłaty stałej za usługi wodne uiszczonej za 2018 rok z tytułu wprowadzania ścieków komunalnych. Po rozpatrzeniu zażalenia organ II instancji (dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej) postanowieniem z 24 lipca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że informacja roczna ustalająca wysokość opłaty stałej za usługi wodne jest aktem o szczególnym charakterze prawnym, specyficznym dla p.w.
Przyznano rację stronie skarżącej, że p.w. nie określa wprost, czy informacja roczna jest decyzją administracyjną. Z drugiej strony akt wydawany na podstawie art. 271 ust. 1 p.w. wykazuje podobieństwo do decyzji administracyjnej. Artykuł 300 ust. 1 p.w. nakazuje stosowanie przepisów działu III ordynacji podatkowej do ponoszenia opłat za usługi wodne, przy czym uprawnienia organów podatkowych przysługują m.in. właściwym organom Wód Polskich. Do informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne stosuje się zatem odpowiednio przepisy ordynacji podatkowej, w tym art. 21 par. 1 pkt 2 ordynacji podatkowej dotyczący tzw. konstytutywnej decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. Jest to akt kreujący zobowiązanie podatkowe, które po wyczerpaniu trybu odwoławczego staje się należne. Podobnie jest w przypadku informacji rocznej kreującej opłatę stałą za usługę wodną. Opłata w wysokości ustalonej w informacji rocznej w przypadku niewniesienia reklamacji, staje się opłatą należną. Jeżeli podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty stałej nie zakwestionował jej w drodze reklamacji, a następnie prawidłowo dokonał zapłaty w wysokości takiej jak ustalona w informacji rocznej, stosuje się odpowiednio przepisy ordynacji podatkowej o wygaśnięciu zobowiązania podatkowego (por. art. 59 par. 1 o.p.).
Specyficzny akt
WSA w Krakowie uchylił obydwa postanowienia. Stwierdził, że nie oznacza to merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (czy nadpłata w rzeczywistości wystąpiła, czy też nie), ale jedynie wskazanie, że podmiot, który nie zakwestionował informacji o wysokości opłaty i ją uiścił, ma prawo do wniesienia wniosku o stwierdzenie nadpłaty.
Sąd wskazał, że informacja roczna jest aktem o szczególnym charakterze, specyficznym dla p.w. Jednocześnie – poprzez odesłanie do przepisów ordynacji podatkowej zawarte w art. 300 ust. 1 p.w. – organy obydwu instancji przypisują informacji rocznej cechy charakterystyczne decyzji administracyjnej. W konsekwencji uznają, że nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie nadpłaty, skoro wysokość zobowiązania pieniężnego jest określona aktem o charakterze konstytutywnym. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę podkreśla się, że inaczej niż w przypadku decyzji administracyjnej wobec informacji rocznej nie jest możliwe wszczęcie nadzwyczajnych trybów postępowania zmierzających do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
(Nie)równość podmiotów
Taka argumentacja zdaniem sądu nie może znaleźć uznania przede wszystkim dlatego, że w gorszym położeniu stawia podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty stałej, który nie wniósł reklamacji od tego, który skorzystał z możliwości zaskarżenia informacji rocznej. W pierwszym bowiem przypadku – według poglądów prezentowanych przez organy administracji w niniejszej spawie – brak jest jakiejkolwiek możliwości zakwestionowania raz ustalonej i uiszczonej opłaty wodnoprawnej. Wprawdzie organ II instancji wspomina o możliwości przywrócenia terminu do złożenia reklamacji, jednakże instytucja ta ma bardzo wąskie zastosowanie i nie odpowiada sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie. Strona, która wniesie reklamację od informacji rocznej, w razie jej nieuznania otrzymuje decyzję administracyjną, którą może zaskarżyć do sądu administracyjnego i do której mają zastosowanie przepisy dotyczące postępowań nadzwyczajnych. Istnieje zatem możliwość jej uchylenia, zmiany czy też stwierdzenia nieważności. Strona, która nie skorzysta z możliwości złożenia reklamacji i uiści opłatę, jest pozbawiona jakiejkolwiek możliwości kwestionowania wysokości opłaty stałej, niezależnie od ewentualnych wad takiej informacji w zakresie prawa materialnego bądź też przepisów postępowania. Takie właśnie wnioski wynikają z wywodów organów obydwu instancji, które nie wskazały żadnych możliwości kwestionowania informacji rocznej, za wyjątkiem możliwości wniesienia reklamacji.
WSA podniósł, że informacja roczna wprowadzona przez p.w. jest swoistą formą działania administracji publicznej, jednakże nie sposób przyznać jej tak daleko posuniętej trwałości. Zarówno kodeks postępowania administracyjnego, jak i ordynacja podatkowa przewidują wyjątki od zasady trwałości decyzji administracyjnej w postaci postępowań nadzwyczajnych. Również procedury sądowe zawierają instytucję wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem. Nie sposób dopatrzeć się jakichkolwiek przyczyn, dla których informacja roczna miałaby być – w przeciwieństwie do wyroków sądowych i decyzji administracyjnych – aktem całkowicie niewzruszalnym.
Trzeba patrzeć systemowo
Dodatkowo należy wskazać, że decyzję w sprawie opłat za usługi wodne wydaje się w przypadku nieuznania reklamacji od informacji rocznej, jak również wówczas, gdy obowiązek zapłaty wynikający z informacji rocznej nie jest wykonywany (art. 271 ust. 7 p.w.).
Sama informacja roczna nie może więc stanowić podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego. Nie można na podstawie samej tylko informacji rocznej prowadzić egzekucji administracyjnej. Dopiero wydanie decyzji, która nie zostanie wykonana, daje podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Sąd wskazał na pewien paradoks. Wniesienie reklamacji (skutkujące wydaniem decyzji) stawia stronę w lepszym położeniu pod względem prawnym, bowiem umożliwia prowadzenie wobec tej decyzji trybów nadzwyczajnych, co nie jest możliwe w przypadku zakończenia sprawy na etapie informacji rocznej. Podobne korzyści odnosiłaby strona, która nie wykonuje obowiązków wynikających z informacji rocznej, tj. nie wnosi opłaty stałej w terminach określonych w informacji rocznej – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 271 ust. 6 p.w. W tej sytuacji także zaistniałaby konieczność wydania decyzji administracyjnej, co również otwierałoby stronie drogę do jej kwestionowania w trybach nadzwyczajnych.
Zdaniem WSA nie można dopuścić do takiej wykładni przepisów prawa, która prowadziłaby do postawienia podmiotu niewykonującego obowiązków wynikających z przepisów prawa w lepszej sytuacji niż podmiot, który takie obowiązki zgodnie z przepisami realizuje.
