Tak zwana Konstytucja biznesu obowiązuje już niemal dwa lata. Czas zatem podsumować efekty. Jak się przyjął pakiet ułatwień dla przedsiębiorców w praktyce?

Można analizować twarde dane oraz miękkie efekty. W przypadku Konstytucji biznesu zapewne te drugie mogą być nawet istotniejsze. Ale nawet gdy popatrzymy na statystyki – jest naprawdę nieźle. Jednym z elementów pakietu ustaw nazywanego Konstytucją biznesu była przecież ulga na start, która pozwala na w miarę bezbolesne rozpoczęcie działalności gospodarczej. Skorzystało z niej ponad 300 tys. osób.

Główną intencją było jednak ograniczenie liczby kontroli u przedsiębiorców.

Gdy spojrzymy w dane – widać ich spadek. Niemal każdy organ kontrolny przeprowadza mniej kontroli niż jeszcze dwa lata temu.

A jak jest z kontrolami podatkowymi? Przeciętny polski przedsiębiorca nadal utyskuje na represyjność organów podatkowych.

Kontrole podatkowe tylko w niewielkim zakresie podlegają ogólnym zasadom przeprowadzania kontroli ujętym w ustawie – Prawo przedsiębiorców. Od początku było jasne, że jakkolwiek trzeba przyjąć rozwiązania korzystne dla biznesu, to nie można „wybić zębów” administracji podatkowej. Silne państwo musi mieć silny aparat skarbowy. Ale i w przypadku fiskusa, gdy spojrzymy w liczby, okaże się, że kontroli jest mniej. A przede wszystkim są lepiej „celowane”.

Ano właśnie, jednym z założeń Konstytucji biznesu było to, by organy kontrolne przestały sprawdzać tych, których sprawdzić najprościej, a zaczęły tych, u których ryzyko łamania prawa jest największe.

I rzeczywiście tak się dzieje. W bodaj każdym państwowym organie kontrolnym przeprowadzana jest analiza ryzyka i to na jej podstawie zapadają decyzje co do podejmowanych działań kontrolnych. Jesteśmy w tym zakresie beneficjentami rozwoju nowych technologii i coraz lepiej rozwiniętych systemów analizy danych. Dzięki temu niektóre organy mogą już przeprowadzać kontrole online, bez wysyłania urzędników do siedziby przedsiębiorcy. Często też jeden analityk – siedzący za komputerem – może dostarczyć kontrolerom informacji, jakie nieprawidłowości występują w danej firmie. To wielki postęp, bo dzięki temu z jednej strony nie ma przyzwolenia na łamanie prawa, a z drugiej – uczciwy biznes nie jest narażony na długotrwałe kontrole destabilizujące prowadzenie działalności gospodarczej. Pokazując obrazowo, dzięki Konstytucji biznesu pilnowanie porządku ma się odbywać za pomocą rapiera, a nie maczugi.

Z tym planowaniem kontroli i analizą ryzyka wyszło tak, że jak w jednym z escape roomów doszło do tragedii, to politycy wysłali wszystkie służby do wszystkich pokojów zagadek w Polsce. Polityczna pokazówka.

Nie rozumiem: to źle, że wysłano kontrole do wszystkich escape roomów? Przecież wskutek ich przeprowadzenia okazało się, że nieprawidłowości były w większości z nich. Tragedia, która miała miejsce na początku 2019 r. w Koszalinie, ujawniła, że państwo nie miało wystarczająco wiele informacji o działalności takich podmiotów. Kłopot po stronie państwa zatem się pojawił, ale nie tam, gdzie go pan widzi. Zabrakło danych do właściwej analizy ryzyka zawczasu. Choć jednocześnie mam świadomość, że po fakcie łatwo formułować krytyczne oceny. Z tego co wiem – wskutek kontroli zleconych przez ówczesnego ministra spraw wewnętrznych i administracji Joachima Brudzińskiego oraz służb nadzoru budowlanego – udało się poprawić wiele nieprawidłowości oraz zamknąć te przybytki, które stwarzały zagrożenie dla ludzkiego zdrowia. Nie podzielam więc poglądu, że to przykład na niedziałanie Konstytucji biznesu w praktyce.

A jak się ona przyjęła w orzecznictwie sądowym?

Dobrze. Widać skok przywoływania przez sądy zasad ogólnych. Wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny często orzekają na tej podstawie.

Czyli niesłusznie krytykowałem, że nie ma sensu powtarzać zasad, które w większości wynikają wprost z Konstytucji RP?

Niepotrzebnie bije się pan w piersi. Wielu ekspertów stara się chronić „ustawową czystość” czy „spójność systemu prawa”. Czyli np. jak coś gdzieś już napisano, to pod żadnym pozorem nie należy tego powtarzać. Z mojej praktyki wynika, że jeśli ustawodawcy szczególnie zależy na stosowaniu przez obywateli, urzędników oraz sądy konkretnych norm, należy je uwidaczniać w różnych kontekstach i na różnych poziomach systemu prawa. Mówiąc wprost, być może tak, że dana norma „nie przyjmie się” w jednej ustawie, ale może zostać dostrzeżona, występując w drugiej.

Rzecznik małych i średnich przedsiębiorców spełnia pokładane w nim nadzieje?

Tak, jest bardzo aktywny. A rozmowy z Adamem Abramowiczem, choć nie we wszystkim się zgadzamy, to zawsze są konkretne i owocne. Rzecznik motywuje nas regularnie do tego, byśmy pamiętali, że to urzędnicy są dla przedsiębiorców, a nie przedsiębiorcy dla urzędników.

No to nachwaliliśmy. A co nie wyszło w Konstytucji biznesu?

Paradoksalnie tej odpowiedzi już udzieliłem. Jeśli bowiem sądy dostrzegają ogólne zasady Konstytucji biznesu i na ich podstawie orzekają, to oznacza to, że w danej sprawie zawalili urzędnicy, którzy tejże reguły nie dostrzegli. Uczciwie przyznaję, że jeszcze nie w każdym powiecie, jeszcze nie w każdym urzędzie Konstytucja biznesu przyjęła się tak samo. W niektórych miejscach stała się ona imperatywem dla urzędników, ale są też takie, w których panuje przekonanie, że „nie będą nam ci z centrali mówić, jak mamy robić”.

I co z tymi opornymi zrobić?

Przekonywać, edukować, nakłaniać. Nie ma magicznego rozwiązania. Ale chcę wyraźnie podkreślić, że takie przypadki nie pokazują, że wdrożenie Konstytucji biznesu okazało się fiaskiem. Jeśli spośród 40 organów kontrolnych 35 sto suje nowe przepisy, a pięć ma jeszcze opory – to oczywiście trzeba robić wszystko, by sytuację poprawić, ale jednak już 35 organów działa lepiej niż jeszcze przed dwoma laty. Warto to dostrzegać.

Dostrzegam. Ale dostrzegam też, że nadal co rusz media opisują haniebne praktyki, gdy kierownicy urzędów wyznaczają swoim podwładnym „plany karania”. Polega to na tym, że dany urzędnik ma nałożyć w danym czasie co najmniej X kar.

Jednoznacznie potępiam te praktyki. Dobrze, że media je nagłaśniają. W świetle Konstytucji biznesu wszelkie ustalane z góry plany karania są nieakceptowalne. Cieszę się, że wyczulony na takie praktyki jest również rzecznik MŚP.

To może minister rozwoju Jadwiga Emilewicz lub pan powinniście wzywać takich chcących się wykazać kierowników urzędów i ich publicznie obsztorcowywać?

Nie wierzę w skuteczność takiego publicznego „linczu”. Proszę pamiętać, że wiele organów kontroli nie podlega ministrowi rozwoju, wiele z nich to organy samorządowe. Ale sugestię, by „góra” jednoznacznie pokazywała brak przyzwolenia na tworzenie planów karania, biorę na klatę. Dlatego wciąż będziemy konsekwentnie przypominać, że obowiązuje Konstytucja biznesu.

Wydaje mi się, że kiepsko przyjęła się zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść przedsiębiorcy. Nadal wiele organów uważa, że bezpieczniej jest ukarać.

Nie podzielam oceny, że takich organów jest wiele, ale przyznaję, że takie się zdarzają. Czym dłużej jestem w administracji, tym bardziej widzę, jak niestworzone interpretacje prawa mogą przyjmować niektórzy urzędnicy. Wykładnia celowościowa, w rozumieniu – co ustawodawca chciał osiągnąć i komu pomóc – kiepsko się w Polsce przyjęła. Widać wyraźny prymat wykładni literalnej, a przy okazji widać, że część urzędników przepisy czyta innymi, niż one są w rzeczywistości. To się zmienia, ale powoli. Niestety, w Polsce utarło się, że wykładnia celowościowa jest na samym końcu. A przecież to właśnie cel stworzonych przepisów jest najistotniejszy. Martwi mnie, gdy widzę niekiedy sądowe uzasadnienia wyroków, z których dowiaduję się, że co prawda sąd nie miał wątpliwości, co chciał wyrazić ustawodawca, ale jednak napisane zostało to w ustawie inaczej, zatem trzeba orzec niezgodnie z celem ustawy.

To może trzeba pisać lepsze ustawy?

Trzeba pisać możliwie najlepsze. Ale utopijne byłoby przekonanie, że w tak skomplikowanej i dynamicznej rzeczywistości uda się napisać prawo, które będzie można interpretować wyłącznie w jeden sposób.

Czy coś się zmieniło na lepsze w zakresie czasu trwania kontroli oraz zakazu ich dublowania?

Tu brakuje statystyk. Moim zdaniem po wejściu w życie Konstytucji biznesu jest trochę lepiej, ale nadal nie jest najlepiej. To efekt m.in. kiepskiej współpracy instytucjonalnej poszczególnych organów kontrolnych. Niestety, nadal organ X robi swoje, a organ Y o tym, co robi X, nie wie. W efekcie oba potrafią przyjść do przedsiębiorcy w krótkich odstępach czasu i żądać tych samych dokumentów. Moim zdaniem powinniśmy dążyć do tego, by jak najwięcej informacji o kontrolach, stosowanych przez dane organy procedurach było dostępnych np. na stronach internetowych urzędów. Nie rozwiąże to kłopotu w całości, ale pozwoli przedsiębiorcom lepiej zrozumieć, co dany organ kontroluje. A zarazem będzie widać czarno na białym, kiedy kontrolerzy przekraczają swoje uprawnienia.

Od początku roku obowiązuje nowa instytucja – prawo do błędu. Początkujący przedsiębiorcy mają być co do zasady pouczani, a nie karani. Ale ostateczną decyzję o tym, czy nie wlepić kary, podejmować będą urzędnicy. Nowe przepisy nie okażą się martwym prawem?

Jestem przekonany, że nie. A zarazem jestem pewien, że jak spotkamy się za pół roku, to pan wyciągnie mi trzy przykłady, gdzie urzędnicy postąpili niewłaściwie. Ale czy to oznacza, że nie warto było wprowadzać przepisów, dzięki którym w setkach innych przypadków będzie wszystko w porządku i osoby prowadzące działalność skorzystają?

Warto być szczerym: nigdy nie będzie tak, że państwowa administracja będzie bezbłędna. Między innymi z tego powodu od większości decyzji służy skarga do sądu administracyjnego, który może ocenić, czy rację ma urzędnik, czy przedsiębiorca. Zarazem wierzę, że warto wprowadzać zmiany korzystne dla biznesu, jedna po drugiej, choćby nie wszystkie od razu przyjmowały się doskonale w praktyce. Przedsiębiorcy często mówią o „urzędniczej mentalności”. Mentalność nie zmienia się z dnia na dzień, z roku na rok. Ale już z dekady na dekadę – jak najbardziej. W Ministerstwie Rozwoju staramy się te zmiany trochę przyspieszać.