Nie martwcie się zatem o jutro, bo jutro samo zatroszczy się o siebie. Starczy dniowi jego własnej biedy”. Taki przekaz z Ewangelii według św. Mateusza kiepsko nadaje się na podstawę polityki gospodarczo-społecznej. Dlatego nawet przywiązany do chrześcijańskich wartości rząd PiS planuje. Perspektywa planowania? Trzy kolejne kadencje. W tym czasie ma powstać – jak przekonuje spiritus movens partii Jarosław Kaczyński – państwo dobrobytu. Dobry plan?
Istniejące modele państw dobrobytu duszą gospodarczy silnik. 1,44 proc., 1,52 proc., 1,48 proc. – to średni wzrost PKB z ostatnich pięciu lat odpowiednio Francji, Belgii i Finlandii. Według statystyk OECD – najbardziej szczodrych na świecie państw opiekuńczych. To niezbyt imponujące wyniki, biorąc pod uwagę, że polska gospodarka rozwijała się w tym czasie w tempie ponad dwukrotnie wyższym – średnio 4,02 proc. PKB. Ale prezes Kaczyński ma chyba w zanadrzu pomysł, jak pogodzić ogień z wodą, czyli wzrost gospodarczy z wysokim socjalem, skoro podkreśla, że nasze państwo dobrobytu będzie „nową jakością”.

Wiedza a władza

ikona lupy />
Magazyn DGP. Okładka. 4 października 2019 / Dziennik Gazeta Prawna
Czy państwo opiekuńcze w Polsce, która ściga jeszcze zachód Europy, to w ogóle dobry pomysł?
Zazwyczaj w takim przypadku udziela się dwóch motywowanych ideologicznie odpowiedzi: absolutnie tak i absolutnie nie. Ci na „tak” chcą importować rozwiązania szwedzkie. Ci na „nie” twierdzą, że istnieje wyłącznie wybór między socjalizmem a kapitalizmem i próba pogodzenia tych dwóch systemów w ramach jakiejś trzeciej drogi spycha nas ku stagnacji, a w końcu – na straszliwą hayekowską „drogę do zniewolenia”. Obie grupy tkwią w błędzie.
Pierwsza niesłusznie utożsamia państwo dobrobytu wyłącznie z wysokimi podatkami i rozbuchanymi świadczeniami społecznymi, rozdzielanymi w sprawiedliwy społecznie sposób. Druga nie zdaje sobie sprawy, że przed zejściem na drogę do zniewolenia przy budowie państwa socjalnego może uchronić nas ten sam wolnorynkowiec Friedrich Hayek, którego tak chętnie cytują.
Od razu zastrzegam, że sam wcale nie jestem zwolennikiem idei państwa dobrobytu, a wręcz przeciwnie. Ale skoro ktoś już chce je budować, to lepiej, żeby robił to mądrzej, a nie głupio.
Mądrzej (co nie znaczy, że mądrze) robią to wspomniani Szwedzi. Mają hojny socjal i wysokie podatki, a przy tym niskie zadłużenie i przyzwoity wzrost gospodarczy (w ciągu ostatnich pięciu lat średnio 2,86 proc. PKB). Jednocześnie zachowują wysoki poziom wolności gospodarczej. Wydaje się więc, że znaleźli magiczny sposób, jak mieć ciastko i zjeść ciastko jednocześnie.
Dla Andreasa Bergha, ekonomisty ze sztokholmskiego Research Institute of Industrial Economics, nie ma w tym tajemnicy. Tłumaczy to w pracy z 2019 r., lapidarnie zatytułowanej „Hayekian Welfare States: Explaining the Co-Existence of Economic Freedom and Big Government” („Hayekowskie państwa dobrobytu: wyjaśniając współistnienie wolności gospodarczej i dużego rządu”). Najpierw Bergh zwraca uwagę na niezwykły trend: o ile jeszcze w latach 70. XX w. rozrastające się państwo (wysokość przychodów z podatków w relacji do PKB) oznaczało malejącą swobodę gospodarczą, o tyle po 2000 r. korelacja ta zaczęła się odwracać i przybrała kształt litery U – wyższa wolność jest tam, gdzie wpływy są niskie, i tam, gdzie są wysokie; tam, gdzie są średnie, wolność jest umiarkowana. Dziwne, ale prawdziwe. Bergha zastanowiło także to, że badania empiryczne nie potwierdzają jednoznacznie negatywnego wpływu dużego rządu na stopę wzrostu gospodarczego. Czasami, jak w przypadku Korei Północnej, powoduje on gospodarczą klęskę, a czasami – jak w Szwecji – wręcz przeciwnie.
Szwecja jest i wolna, i socjalna, i bogata. Dotychczasowe analizy ekonomiczne nie potrafiły tego wyjaśnić. Bergh doznał jednak olśnienia: wystarczy poczytać Hayeka! Wiadomo – pisze badacz – że pieniądze z podatków można wykorzystywać bardziej lub mniej wydajnie, o czym mówi nam ekonomia neoklasyczna. Kluczem jest zrozumienie, dlaczego efektywne wydatki rządowe w sferze socjalnej są w ogóle możliwe. Otóż zależy to od zakresu i rodzaju wiedzy potrzebnej do realizacji takich programów. Wiedzy? Cóż, być może wskutek tego, jak wygląda nasz system edukacji, wydaje się nam, że prawdziwa wiedza ma wyłącznie charakter naukowy i teoretyczny. Tak jest jednak w fizyce, ale już nie w gospodarce. Hayek zwracał uwagę, że wiedza społeczna nie jest naukowa w sensie ścisłym i nie może zostać zapisana w podręczniku. Jest rozproszona pomiędzy wszystkich ludzi i znajduje się w ich umysłach. Stanowi zbiór często wewnętrznie sprzecznych opinii i nieuporządkowanych preferencji, na bazie których podejmujemy konkretne działania. Wiedza ta ma więc charakter chaotyczny i zdaniem Hayeka tylko wolna wymiana rynkowa ten bałagan porządkuje. W tym procesie wyłania się coś, co myśliciel nazwał „ładem spontanicznym”. Rząd, który chciałby odgórnie narzucać społeczeństwu kierunek rozwoju, nie może tej wiedzy pozyskać, bo nie ma dostępu do ludzkich umysłów i nie jest w stanie na bieżąco reagować na zmiany okoliczności, do których jednostki dostosowują się samoczynnie. Im bardziej ambitne i szerokie cele wyznacza sobie państwo, tym więcej musi wiedzieć, ale i tym mniej może wiedzieć. Stąd klęski centralnego planowania gospodarczego w dostarczaniu ludziom butów i żywności. Rozmiar rządu ma zatem znaczenie – przy czym bardziej rozmiar jego zapotrzebowania na wiedzę niż na kapitał. Nie dostrzegamy tych istotnych niuansów. Staliśmy się ofiarami wskaźników z cyklu „to czy tamto w relacji do PKB”.

Emerytalna swoboda

Tyle że państwa opiekuńcze nie są centralnie planowanymi państwami socjalistycznymi, a jedynie zawierają elementy centralnego planowania: chcą za pomocą systemu redystrybucji i ubezpieczeń społecznych zwiększyć ogólny dobrobyt. Bergh tłumaczy, że kluczowe jest to, jak owe mechanizmy są zaprojektowane. Im mniej scentralizowanej wiedzy wymagają, tym lepiej. Konkret? Emerytury.
Dawniej Szwedzi przechodzili na emeryturę w ustawowo określonym wieku i otrzymywali świadczenie określonej wysokości, którego źródłem finansowania było opodatkowanie pracujących. „Żeby taki system działał, rząd musi wiedzieć, jakich emerytur oczekują obywatele, kontrolować zmienne okoliczności i szacować realne możliwości budżetowe, które determinowane są przez przyszłe zmiany demograficzne, produktywność i zatrudnienie” – zauważa Bergh. Niestety, taką wiedzę trudno pozyskać, a nawet jeśli się uda, to politycy w ramach festiwalu obietnic będą zwiększać świadczenia seniorów kosztem przyszłych pracujących. Rozpoznanie tych kwestii doprowadziło Szwedów do wprowadzenia w 1994 r. reformy emerytalnej, która zawierała „hayekowskie” elementy. Najistotniejszy z nich: Szwedzi mają swobodę decyzji, w jakim wieku przejdą na emeryturę. Mogą to zrobić wraz z ukończeniem 61. roku życia albo później, jeśli tak wolą. Jeśli chcą, mogą też odbierać tylko część emerytury i nadal pracować (25 proc., 50 proc., 75 proc.), a resztę otrzymają później – jej wysokość jest odpowiednio indeksowana w zależności od tego, na ile statystyki szacują oczekiwaną długość życia emeryta. „W porównaniu z systemami o sztywnym wieku emerytalnym system elastyczny wymaga mniej wiedzy na szczeblu centralnym. Ludzie podejmują wówczas decyzje emerytalne na bazie własnych preferencji i w odniesieniu do własnej sytuacji finansowej. A sam ten fakt generuje nową wiedzę. Okazuje się, że społeczeństwo jako ogół nie preferuje ujednoliconego wieku emerytalnego (...) Emerytury w nowym systemie są relatywnie niskie, na poziomie 50 proc. stopy zastąpienia, resztę uzupełnia się oszczędnościami własnymi w zależności od preferencji. Efektem tych rozwiązań jest eliminacja ryzyka, że dojdzie do sytuacji, w której rząd zmuszałby ludzi do nadmiernych oszczędności” – wylicza zalety szwedzkiego systemu ekonomista.
Skandynawski model państwa dobrobytu jest najbardziej wydajnym z tych istniejących i już wiadomo dlaczego. Nie dlatego, że Szwedzi czytają Marksa, lecz dlatego, że czytają Hayeka. Nawet socjalne cele realizuje się tam na gruncie filozofii liberalnej, stawiającej jednostkę ponad rządem. Jeśli Kaczyński upiera się, że chce mieć państwo dobrobytu w Polsce, warto by skorzystać z podejścia, które przyjęli Szwedzi. Dotychczasowe działania rządu PiS nie dają jednak na to nadziei – zakres wolności gospodarczej w Polsce maleje, co ilustrują spadki we wszystkich trzech najważniejszych rankingach (np. Banku Światowego). Polski model państwa dobrobytu może zatem będzie podobny do szwedzkiego wyłącznie pod względem skali rozdawnictwa, ale już nie w kontekście tego, jak owo rozdawnictwo się projektuje.
Po czym to wnoszę?

Inwestycja w zaufanie

Szwedzi nie mieli szczegółowego planu budowy autorskiego modelu, którego trzymaliby się za wszelką cenę. Obecna forma tamtejszego państwa opiekuńczego jest wynikiem eksperymentowania. W modelu hayekowskim nie chodzi o to, aby wódz pistoletem wskazał gospodarcze priorytety i metody ich osiągania, lecz o to, aby rządzący tworzyli środowisko sprzyjające eksperymentom. Jeśli próba okaże się nieudana, system musi szybko korygować błędy. Tak było w Szwecji, gdy w pierwszej połowie lat 90. wybuchł kryzys związany z nadmiernym socjalem i wysokimi obciążeniami podatkowymi. „OK, przesadziliśmy, zawracamy” – przyznały wtedy elity i zreformowały dotychczasową politykę. Nawiasem mówiąc, w duchu Hayeka postąpili ostatnio także Finowie. Przetestowali uniwersalny dochód podstawowy, ale przekonali się, że to głupi pomysł i go zarzucili.
Co jednak jest warunkiem efektywnego eksperymentowania? Ekonomiści nie dają tu jednoznacznej odpowiedzi. Nie potrafią też precyzyjnie odpowiedzieć, jak to możliwe, że Szwecja zachowała tak wysoki poziom wolności gospodarczej mimo posiadania dużego rządu. Zwracają za to uwagę na poziom społeczno-politycznego konsensu, który wynika z jeszcze ważniejszego czynnika: społecznego zaufania. Zarówno Szwedzi, jak i inne narody nordyckie mocno ufają nie tylko sobie nawzajem, lecz także własnym instytucjom politycznym, prawnym i aparatowi przymusu. Jeśli statystyki OECD dają Polsce w tych czterech kategoriach noty – odpowiednio – 3,5; 4 i 5 (w skali do 9), to Szwedzi dostają 6,5; 7; 7. Różnica jest zasadnicza.
Zbudowanie w Polsce hayekowskiego modelu państwa dobrobytu wymagałoby poważnej inwestycji w zaufanie. Trzeba by zacząć od porządnego remontu naszych fundamentalnych instytucji. Przełożyłoby się to na stabilny i szybki wzrost gospodarczy, bo ekonomiczna empiria mówi, że sprawne sądy, stabilne, przewidywalne prawo oraz rozsądne regulacje determinują go w większym stopniu niż wysokość podatków czy wydatków rządowych. Chęć inwestowania w zaufanie jest jednak ostatnim priorytetem polityków (można zarzucić to obu wiodącym opcjom naszej sceny partyjnej). Za rządów koalicji PO-PSL przekonano obywateli, że żyją w tekturowym państwie. Ale skoro tak, to rządy Zjednoczonej Prawicy sprowadzają się do zmiany głównego lokatora tego kartonu. Jeśli jakość naszego państwa i systemu prawnego pozostanie tak niska jak obecnie, to w długiej perspektywie realizacja socjalnej idée fixe prezesa PiS okaże się niemożliwa. Prezesa, który uważa, że wdrożyć ją może tylko jego ekipa. To także przeczy doświadczeniom Szwecji. Tamtejszy model zakłada – właśnie ze względu na wysoki poziom konsensu – że eksperymentalne ramy budowania instytucji są respektowane przez każdy rząd i wszystkie partie patrzą na politykę społeczno-gospodarczą przez pryzmat efektywności. Nie dziwi więc np., że szwedzka reforma emerytalna z 1994 r. odbyła się przy poparciu pięciu głównych ugrupowań, reprezentujących wówczas 85 proc. wyborców. Wyobrażacie sobie, żeby jeden projekt reformy systemu emerytalnego poparły dzisiaj u nas wszystkie liczące się w sondażach partie? Właśnie.
Mimo tych wszystkich zastrzeżeń nie da się zaprzeczyć, że ostatnie cztery lata to faktycznie okres wznoszenia w Polsce państwa opiekuńczego. Skąd rząd PiS bierze pieniądze na te wszystkie programy z plusem czy obietnice dla seniorów, czyli trzynastą i czternastą emeryturę, które zamierza w przyszłości wypłacać?

Jak jest dobrze, to jest dobrze

Ze wzrostu gospodarczego, bez którego malałyby wpływy podatkowe. Oczywiście w tym momencie politycy partii rządzącej zaczną przypominać o uszczelnianiu podatków. Kiedyś przecież też był wzrost, a wpływy były mniejsze. I faktycznie – np. w 2018 r. wpływy z VAT były wyższe aż o 52 mld zł niż w roku 2015 i – fakt – duża w tym zasługa nowych mechanizmów zwalczania wyłudzeń podatkowych.
Ale jak zwracają uwagę ekonomiści Forum Obywatelskiego Rozwoju w audycie polityki obecnego rządu, uszczelnianie dało ok. 20–25 mld zł dodatkowych wpływów z VAT. Reszta to efekt wzrostu podstawy VAT (konsumpcja i część inwestycji) oraz uniwersalnej prawdy, że „przy dobrej koniunkturze wpływy z VAT rosną szybciej od wzrostu gospodarczego”.
Koniec końców budowa państwa dobrobytu idzie dobrze, bo gospodarce idzie dobrze. Tymczasem problem ze wzrostem PKB jest taki, że raz jest, a raz go nie ma. Nie można przyjąć założenia, że polska gospodarka zawsze będzie rosnąć. Kryzys albo znaczące spowolnienie w końcu nadejdą. Nie musi być to winą Polaków; szok może przyjść z zewnątrz – jesteśmy w końcu scaleni w procesie globalizacji z całym światem. Wystarczy, żeby u Niemców czy Chińczyków coś nie zagrało, i mamy kłopot. Rząd PiS zachowuje się tak, jakby nie rozumiał problemu – przekonuje, że zna sposoby, jak nie osłabiając naszych powiązań z globalną gospodarką, zabezpieczyć nas przed zewnętrznymi szokami. Myślę, że wszyscy ekonomiczni nobliści nadstawią ucha z ciekawością.
Polityka socjalna PiS pompuje tzw. sztywne wydatki budżetowe, czyli takie, których nie można czasowo i szybko zredukować w razie dekoniunktury. Taki charakter ma 75 proc. polskich wydatków. A i pozostałymi wydatkami także nie można dowolnie manipulować. Zaliczają się do nich np. dotacje dla jednostek samorządu terytorialnego czy szkół wyższych i jednostek badawczych. Gdyby, nie daj Boże, kryzys nadszedł w przyszłym roku, dramatycznie zwiększyłby się budżetowy deficyt, a wraz z nim dzisiaj jeszcze relatywnie niskie zadłużenie (49 proc. PKB). Rząd nie miałby narzędzi, by łagodzić skutki tego załamania. Pomóc nie mógłby też zbytnio Narodowy Bank Polski, obniżając stopy procentowe, gdyż już dzisiaj inflacja zaczyna szarżować. W lipcu bieżącego roku po raz pierwszy od siedmiu lat przekroczyła cel inflacyjny.
Konstrukcja państwa opiekuńczego jest kosztowna i mogą ją sfinansować wyłącznie dobrze prosperujący podatnicy. Jeśli odgórna redystrybucja będzie postępowała szybciej niż oddolna budowa dobrobytu, czyli po prostu bogactwa, w ramach wolnej gospodarki prędzej czy później oba gmachy runą. Rząd ma ograniczony wpływ na rozwój gospodarczy. Może jednak tworzyć sprzyjające mu warunki albo go uniemożliwiać.
Jeśli chodzi o stymulowanie rozwoju sektora prywatnego, plan PiS sprowadza się do działań kosmetycznych, a często nawet antyrozwojowych. Przykładem jest choćby niższy podatek CIT dla małych spółek, który zniechęca je do... inwestycji. Rośnie on bowiem skokowo, gdy firmy przekroczą 2 mln euro przychodów, co zjada rentowność. Antyrozwojowy charakter przybiera także uszczelnianie podatków – ze słusznej walki z oszustami zamienia się w tworzenie paragrafów, na które można złapać jak najwięcej firm, i zaostrzanie kar. Przykładem jest tu konieczność przekazywania skarbówce schematów podatkowych. Za ich niezgłoszenie w Polsce grozi najwyższa kara w całej UE – 5 mln euro. Z kolei za jeden błąd w JPK (jednolity plik kontrolny) można dostać karę do 500 zł.
Jarosław Kaczyński twierdzi, że potrzebuje na budowę polskiej wersji państwa dobrobytu jeszcze 12 lat. Szwedom wypracowanie własnego modelu zajęło ponad pół wieku. Niestety jego koncepcja ma fundamentalną wadę: sprowadza się ona do założenia, że „jakoś to będzie”. Bliżej jej więc do ewangelicznego przykazu o nieprzejmowaniu się dniem jutrzejszym, niż mogłoby się wydawać. Prawdziwe i niebezpieczne novum planu Kaczyńskiego polega na tym, by państwo socjalne wznosić w oparciu o przewodnią rolę rządu, a rynkowi nadać rolę służebną wobec jego celów.
Program wyborczy PiS: „(…) Aby zapewnić dobrobyt obywatelom, państwo musi prowadzić aktywną politykę zarówno w kwestiach społecznych, jak i w gospodarce. Rząd powinien stymulować rozwój kraju, czynnie wpływając na jego kierunki”. To oznacza, że rząd będzie zmuszony gromadzić o nas coraz większą wiedzę. A że filozofia gospodarcza PiS nawiązuje do doświadczeń chińskich czy południowokoreańskich, możemy oczekiwać, że państwo będzie ograniczać nasze swobody. Z dwojga złego lepiej zawrócić z tej ścieżki i wejść na drogę hayekowskiego eksperymentu.