Czerwińska: Ryzykować można własnymi pieniędzmi a nigdy publicznymi [WYWIAD DGP]

Jakie są pani cele jako ministra finansów do końca kadencji?

Zostało już niewiele czasu, bo pół roku. Określiłabym je jako kontynuację, a właściwie dokończenie projektów, które rozpoczęliśmy już jakiś czas temu. Jeśli chodzi o sprawy podatkowe, to chciałabym, aby nowa matryca VAT została przyjęta przez parlament. Myślimy też o dalszym rozwoju systemu elektronicznego, czyli „Twojego e-PIT”. Pierwszy etap jest już za nami i mamy się czym pochwalić, ok. 16 mln elektronicznych rocznych deklaracji to zdecydowanie więcej niż przed rokiem, gdy w ten sposób dotarło do nas ok. 11,4 mln zeznań. Niewątpliwie więc uruchomiona przez nas usługa oszczędza czas, a czas podatnika to też pieniądz. Zamierzamy więc kontynuować ideę przyjaznej administracji skarbowej. Istotnym wyzwaniem będzie też przygotowanie projektu budżetu państwa na 2020 r. To niewątpliwie nasze priorytety, jeśli chodzi o końcówkę tej kadencji.

Co w takim razie z pogłoskami o pani dymisji?

Praca każdego ministra podlega ocenie premiera Mateusza Morawieckiego. Jestem w każdej chwili do jego dyspozycji. To wszystko, co mam do powiedzenia w tej kwestii. Wydaje mi się, że już tyle spekulacji i wypowiedzi na ten temat się pojawiło, że komentowanie z mojej strony jest bezprzedmiotowe.

Czy należy rozumieć, że pani dymisji też nie składała? Takie informacje pojawiały się w mediach i wynikało z nich, że nie została przyjęta.

Nie zamierzam się odnosić do tych spekulacji.

Czy w ramach rządu były kontrowersje dotyczące finansowania piątki Kaczyńskiego, czyli pakietu obietnic wyborczych PiS?

Dyskusje dotyczące finansowania projektów z budżetu państwa zawsze są trudne. Żaden minister finansów nie jest szczególnie zachwycony, jeśli pojawia się wymagające wyzwanie do sfinansowania, zwłaszcza w trakcie roku budżetowego. Jeśli jednak popatrzymy na Wieloletni Plan Finansowy Państwa i aktualizację programu konwergencji (APK), które rząd przyjął pod koniec kwietnia, to wyraźnie widać, że nowe wydatki mają w dużej mierze systemowe źródła finansowania. Na tym polega rola ministra finansów. Umożliwienie finansowania flagowych projektów czy to gospodarczych, czy społecznych.

Jeśli popatrzymy na strukturę tych nowych wydatków, to czy pani zdaniem jest ona optymalna? Widzimy duży wzrost transferów społecznych i relatywnie niewielkie zmniejszenie klina podatkowego.

Patrząc na sektor finansów publicznych w perspektywie wieloletniej, a nie jedynie przez pryzmat jednego roku budżetowego, należy wyodrębniać pewne etapy rozwoju. Jest czas redystrybucji i realizacji celów społecznych oraz inkluzywnego wzrostu. Polacy oczekują, że będą bardziej partycypowali w rozwoju gospodarczym. Jest to normalne, także w krajach wysoko rozwiniętych Europy Zachodniej. Ostatnie trzy dekady transformacji to był trudny i wymagający okres, którego jeszcze nie dokończyliśmy. Jest to czas, w którym możemy wzrost PKB uczynić bardziej inkluzywnym, czyli lepiej rozdzielać jego owoce i zmniejszać nierówności. Należy jednak pamiętać, że gospodarka ma dwa silniki i ten drugi, inwestycyjny jest szczególnie istotny w dłuższym horyzoncie. Pytanie jest o wyważenie proporcji pomiędzy transferami i konsumpcją a inwestycjami. Na to trzeba patrzeć w wieloletniej perspektywie. Warto patrzeć holistycznie na poszczególne etapy rozwoju i nie wpadać w pułapkę short-termismu. Transfery społeczne są istotne i warto, aby Polacy mocniej partycypowali w rozwoju gospodarczym. Bardzo istotne dla dalszego wzrostu będą jednak inwestycje i rynek pracy. W mojej ocenie nadszedł czas, aby obecnie mocniej zająć się rynkiem pracy.

Polska schodzi z neoliberalnej drogi. Do jakiego modelu gospodarczego zmierza?

Gdybyśmy mieli się oprzeć na teorii ekonomii, to niewątpliwie zmierzamy do społecznej gospodarki rynkowej. Chodzi o taką gospodarkę, która co do zasady opiera się na mechanizmach rynkowych, ale inkorporuje element społeczny, czyli w centrum gospodarki jest człowiek. Ponadto w podejmowaniu decyzji brane są pod uwagę również przesłanki pozarynkowe.

Czy martwi panią silne usztywnienie strony wydatkowej budżetu państwa w ostatnich latach? Ono będzie postępowało wraz z realizacją piątki Kaczyńskiego i ograniczało możliwości fiskalnego stymulowania gospodarki oraz wieloletniego zarządzania budżetem.

Pytanie, co uznamy za wydatki sztywne, bo mamy też wiele quasi-sztywnych i one są elementem każdego budżetu.

Sam program 500 plus i jego rozszerzenie na pierwsze dziecko to niewątpliwie wydatek sztywny, i to potężny, bo przekraczający 40 mld zł rocznie.

Zgoda i faktycznie trzy czwarte budżetu składa się z takich wydatków. Kolejne 10 proc. to wydatki quasi-sztywne, czyli procesy inwestycyjne czy programy wieloletnie. W sumie więc elastyczność, jeśli chodzi o wydatki budżetu państwa, dotyczy 40–50 mld zł. To jest wyzwanie, ale nie jest ono specyficzne tylko dla nas. Trzeba pamiętać, jaką rolę spełnia budżet – redystrybucyjną. Mam na myśli wynagrodzenia czy wydatki socjalne. Wielokrotnie podkreślałam, żeby z dużą ostrożnością podejmować zobowiązania wieloletnie, gdyż one mają skutek nie tylko w danym roku budżetowym, ale też w kolejnych latach. Do tego powodują wzrost oczekiwań społecznych.

Po ostatnich obietnicach PiS można odnieść wrażenie, że nie została pani wysłuchana, jeśli chodzi o myślenie wieloletnie o finansach państwa. Dodatkowo piątka Kaczyńskiego przez pierwsze dwa lata finansuje się z jednorazowych wpływów, jak np. opłata przekształceniowa przy likwidacji OFE.

Nie mam wrażenia, że mój apel nie jest wysłuchiwany. Trzeba pamiętać o szczególnej roli ministra finansów. Pełni on funkcję stabilizatora, czuwa nad bezpieczeństwem i stabilnością finansów publicznych w perspektywie wieloletniej. Bezpieczeństwo zaś rozumiem jako brak nadmiernego deficytu i dążenie do równoważenia sektora finansów publicznych w długim okresie. Widzę w wielu sytuacjach i dyskusjach, np. w ramach Rady Dialogu Społecznego (RDS), zrozumienie dla mojej postawy. Część źródeł finansowania nowych wydatków to tzw. one-off, czyli jednorazowe przepływy, ale znaczna część ma charakter systemowy. Te drugie będą zapewniały dochody budżetowe przez wiele lat. Wpływy z tytułu zmiany modelu funkcjonowania OFE od przyszłego roku dają pewien efekt statystyczny. To znaczy, że wpływy z opłaty przekształceniowej poprawią nam saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2020 r., chociaż realnie te pieniądze wpłyną do sektora w dwóch ratach w latach 2020 i 2021. Tak jak podkreślał premier Mateusz Morawiecki, te zmiany są jego programem, zapowiedzianym już blisko trzy lata temu i nie mają celu fiskalnego.

Trudno jednak opłaty przekształceniowej w wysokości 15 proc., którą od aktywów zgromadzonych w OFE zapłacimy na starcie, nie traktować jako rozwiązania pozwalającego sfinansować piątkę Kaczyńskiego czy zmieścić ją w regule wydatkowej.

Zmiana modelu funkcjonowania OFE to jest element większej całości, reformy systemu emerytalnego. System ten już przeszedł wiele modyfikacji, ale jego część jest nadal nieco archaiczna, z historią sięgającą czasów PRL. W modelowym ujęciu należałoby go przedefiniować, zwłaszcza pod kątem wyzwań, przed którymi stoimy. Mam tu na myśli choćby tendencje demograficzne czy trendy na rynku pracy. Przekształcenia w OFE rozpatruję właśnie jako część tego szerszego spojrzenia. Czyli pierwszy etap to pracownicze plany kapitałowe, drugi to zmiany w funduszach emerytalnych. Cel fiskalny jest uboczny.

Czyj to był pomysł, by podatek od przekształcenia OFE w IKE pobierać z góry? To koncepcja Ministerstwa Finansów?

Aktualizacja programu konwergencji, w której zapisano plan zmian w OFE, ma dwie części. W pierwszej są propozycje MF i dotyczą przede wszystkim podatków i systemu podatkowego. Druga część to domena ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. I ten projekt jest w niej ujęty. Przygotowują go minister inwestycji i rozwoju Jerzy Kwieciński oraz minister rodziny, pracy i polityki społecznej Elżbieta Rafalska. Oczywiście przy wsparciu naszego resortu, ponieważ dysponujemy dużymi bazami danych.

Czy podobnie jest z planem likwidacji limitu 30-krotności? Chodzi o próg dochodów w ciągu roku, powyżej którego nie pobiera się składek na ZUS. W aktualizacji programu konwergencji proponuje się jego zniesienie.

To element systemu zabezpieczenia społecznego. Oczywiście w rządzie pracujemy wspólnie, niemniej jednak projekt jest opracowywany w MRPiPS.

Jakie jest pani zdanie na temat likwidacji 30-krotności? Już przy pierwszej próbie wprowadzenia tego rozwiązania były głosy, że spowoduje to falę samozatrudnienia wysoko opłacanych specjalistów, by ograniczyć koszty wyższych składek na ZUS.

Nie widziałam jeszcze konkretnego projektu, znam ogólną koncepcję zniesienia limitu. Ale też myślę, że należy to rozpatrywać w szerszym kontekście jako element reformy systemu zabezpieczenia społecznego. Likwidacja 30-krotności będzie miała bowiem swoje konsekwencje, w tym zapewne zwiększenie liczby samozatrudnionych, ale też zmienią się zasady poboru składki, jej podstawa wymiaru, a w przyszłości wielkość wypłacanych świadczeń przez ZUS.

Projektu jeszcze nie ma, ale jego skutki fiskalne zostały wpisane do poważnego dokumentu, jakim jest aktualizacja programu konwergencji wysyłana potem do Komisji Europejskiej. Czy nie ma ryzyka, że projekt w ostatecznym kształcie będzie miał inne skutki finansowe, niż dziś zakłada się w APK?

Aktualizacja programu konwergencji nie jest ustawą, tylko uchwałą. Zapisy dotyczące skutków finansowych, jakie się w niej znalazły, to szacunki. Ostateczne wartości mogą się różnić. I KE – tak jak w przypadku każdego innego kraju Unii – bierze to pod uwagę. Szacunki będą weryfikowane na podstawie konkretnych projektów w czasie prac nad ustawą budżetową na przyszły rok.

A jest np. możliwe, że zamiast likwidacji 30-krotności nastąpi zmiana tego limitu? Np. jego podniesienie do 50-krotności średniej płacy?

Nie mam żadnych szacunków dotyczących takiej zmiany, trudno więc mi się wypowiadać na ten temat. Oczywiście służymy pomocą w skalibrowaniu wielkości limitu, co mogłoby pomóc w dyskusji o nim. Tak jak skalibrowaliśmy zmiany w podatkach, uwzględniając dane podatników i płatników składek. Bez tego rozmowa o zmianach limitu jest trudna, bo na jakiej podstawie mamy stwierdzić, że ma to być 50-krotność, a nie np. 40-krotność?

Jak ma ostatecznie wyglądać tzw. test przedsiębiorcy? W pierwotnym zamyśle miał on służyć identyfikowaniu fikcyjnych działalności gospodarczych. Jaki teraz jest cel tego rozwiązania i jakimi instrumentami MF chce go osiągnąć?

Test przedsiębiorcy to hasło, wokół którego narosło wiele mitów. Oczywiste jest, że występują istotne różnice w opodatkowaniu i wysokości składek między działalnością gospodarczą podejmowaną przez osoby fizyczne a umowami o pracę. To, co było przez nas proponowane, miało walczyć z dualizmem na rynku pracy. Nie z przedsiębiorczością, tylko właśnie z dualizmem, który jest nie fair. Jeśli mamy do czynienia z wypychaniem osób na samozatrudnienie, zmuszaniem ich do podejmowania działalności gospodarczej, zamiast zatrudniania na umowach o pracę, to mamy do czynienia tak naprawdę z przenoszeniem ryzyka biznesowego pracodawcy na pracowników. Dualizm powoduje obarczanie pracowników ryzykiem działalności gospodarczej w sposób zupełnie nieuzasadniony. I pozbawia ich praw wynikających z zatrudnienia na umowach o pracę, jak choćby płatny urlop, a ich roszczenia w przypadku bankructwa zleceniodawcy są zaspokajane w dalszej kolejności, niż gdyby byli u zleceniodawcy zatrudnieni na etatach. Tej lepszej pozycji pracownika chcielibyśmy bronić. Dziś odsetek samozatrudnionych w Polsce jest jednym z najwyższych wśród krajów rozwiniętych. Co zmusza do zastanowienia, czy przypadkiem skala dualizmu na rynku pracy nie jest zbyt duża. Skoro rynek pracy jest jednym z największych wyzwań, przed którymi stoi polska gospodarka, to trzeba go uporządkować. I stąd nasza propozycja. Wiązanie jej z uderzaniem w przedsiębiorców nie jest absolutnie właściwe.

Czy resort będzie kontynuował testowanie „przedsiębiorców”, czy – jak twierdzi Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii – pomysł został zarzucony?

Zapisy, jakie zostały wprowadzone do APK, dotyczą walki z dualizmem na rynku pracy i nie mają nic wspólnego z walką z przedsiębiorczością. Nie ma mowy o testowaniu przedsiębiorców.

A jakie będą kryteria. Pojawiają się obawy, że te przepisy będą arbitralne lub będą działały wstecz? Jakie instrumenty zostaną przygotowane, by zrobić omlet, nie rozbijając jaj?

To, co będziemy chcieli zaproponować jako strona rządowa, wypracujemy razem z RDS, w skład której wchodzą także pracownicy i pracodawcy. Cieszę się, że będziemy mogli w tym gronie podyskutować, bo w interesie pracowników i związków zawodowych jest, by takim praktykom przeciwdziałać. To także interes pracodawców, dlatego liczę na ich poparcie. Konkretnych propozycji nie chciałabym pokazywać, dopóki nie przygotujemy ich razem z resortami inwestycji i rozwoju oraz przedsiębiorczości i technologii. Zapewniam, że to nie ma nic wspólnego z jakimkolwiek utrudnianiem działalności czy działaniem wstecz. Dane statystyczne pokazują, że istnieje dualizm na ryku pracy, tak samo istnieje arbitraż podatkowy. Jeśli chodzi o uszczelnianie systemu podatkowego to największy wysiłek został wykonany. Teraz, biorąc pod uwagę trendy demograficzne, musimy nakierować naszą politykę gospodarczą na wspieranie rynku pracy, aktywizację zasobów pracy. System podatkowo-składkowy musi być prozatrudnieniowy. W tym celu m.in. wprowadzamy także zmiany zmniejszające klin podatkowy.

Reformy wprowadzone w ostatnim czasie, w szczególności program 500 plus, zaadresowały problem względnie wysokiego klina wśród rodzin wychowujących dzieci. Dla przykładu, klin dla rodziny z dwójką dzieci, w której jedna osoba zarabia przeciętną pensję, spadł między 2015 r. a 2017 r. z 36 proc. do 10 proc., plasując Polskę na czwartym miejscu wśród państw OECD o najniższym klinie dla tego typu rodziny. W przypadku osoby samotnie wychowującej dwoje dzieci otrzymującej wynagrodzenie w wysokości 67 proc. przeciętnego wynagrodzenia klin ten był w Polsce najniższy wśród państw OECD i wręcz negatywny (rodzina taka uzyskiwała wyższe transfery społeczne niż suma uiszczanych podatków i składek). Także w kwestiach redystrybucji w związku z polityką rodzinną na forum krajów OECD mamy się czym pochwalić.

Najbardziej konkretne propozycje w APK dotyczą rozwiązań podatkowych. To zerowy PIT do 26. roku życia, niższa stawka PIT czy wyższe koszty uzyskania przychodu. Pierwsze z nich miało wejść w życie w końcówce tego roku dwa kolejne od przyszłego, choć była na ten temat dyskusja. Jest szansa, żeby wszystkie zaczęły działać w tym roku?

Jeśli chodzi o wybór konkretnego rozwiązania, to decyduje Rada Ministrów. Chcielibyśmy, by te rozwiązania weszły w życie w ostatnim kwartale tego roku, choć ich skutki finansowe byłyby w roku 2020. To m.in. efekt tego, że zmiana kosztów uzyskania przychodów wymaga korekt w elektronicznych systemach księgowych w firmach, co wymaga czasu.

Wszystkie trzy rozwiązania podatkowe weszłyby w życie w tym roku?

W tym roku zacząłby obowiązywać zerowy PIT i wyższe koszty uzyskania przychodu, choć jak powiedziałam, ich skutki finansowe podatnicy odczuliby w przyszłym roku.

Czemu resort chce wprowadzić nową stawkę 17 proc. z nowym progiem podatkowym zamiast obniżyć dotychczasową stawkę podstawową?

Przeanalizowaliśmy i wypracowaliśmy różne warianty. Najprostsze rozwiązanie to faktycznie obniżka stawki, ale jeśli weźmiemy pod uwagę nierówności dochodowe i rozkład podatników, to 65 proc. tych, dla których głównym źródłem dochodu jest umowa o pracę, zarabia do 42 tys. zł. Z kolei jeśli weźmiemy od uwagę emerytów i rencistów, to jest jeszcze większy odsetek – 92 proc. Podobnie sytuacja wygląda wśród młodych do 26 lat, gdzie poniżej tego progu jest prawie 91 proc. Skalibrowaliśmy różne rozwiązania, które jak najlepiej adresują proponowane rozwiązania. Rada Ministrów, premier Morawiecki podejmą decyzję i projekt trafi do parlamentu, który może jeszcze dokonać korekt.

Czy 13. emerytura będzie w kolejnych latach? W APK pojawiła się jako rozwiązanie na ten rok.

Wstępne decyzje budżetowe będą zapadały w maju, czerwcu, gdy do resortów zostaną wysłane tzw. limity wydatkowe. Obecna ustawa jest rozwiązaniem na ten rok, ale zgodnie z oświadczeniem premiera w miarę możliwości budżetowych świadczenie będzie wypłacane w kolejnych latach.

A co z podwyżkami w sferze budżetowej, płace będą indeksowane o inflację, fundusz płac będzie rósł?

W tym roku pierwszy raz od 2008 r. została odmrożona kwota bazowa. Sam fundusz wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej wzrósł o 9,8 proc. To dynamika wyższa niż w sektorze przedsiębiorstw. Rozumiem rosnącą presję płacową, zwłaszcza przy ograniczonej podaży pracy i na te wyzwania trzeba będzie odpowiedzieć. Liczę się z tym, że w budżecie na rok 2020 taką odpowiedzią będzie przyjęcie wzrostu płac. Decyzja w tej sprawie została poprzedzona nie tylko dyskusją, jaki powinien być ten wzrost, ale także jak powinien zostać rozłożony na kolejne lata. Naiwnością jest myślenie, że możemy to załatwić jednorazową podwyżką. To powinien być proces, który definiuje sposób wynagradzania. Do uregulowania jest wiele kwestii, np. dodatki stażowe czy w ogóle dodatki i rola płacy zasadniczej. Dziś zdarza się, że jest ona marginalizowana przed dodatki. Dlatego potrzeba modelowej dyskusji, jak ten system wynagrodzeń powinien wyglądać. Dodawanie środków do systemu, który jest nieefektywny, nie przyniesie dobrych wyników, a stworzy niepotrzebne napięcie.

W APK znalazły się zadania o przesunięciu w czasie ścieżek wydatków prawnie zdeterminowanych. Czy to oznacza, że wzrost wydatków na MON, NFZ czy MNiSW mógłby być niższy w kolejnym roku?

Zwiększenie wydatków z budżetu państwa musi mieć pokrycie zarówno w zwiększeniu dochodów, ale także dzięki przeglądowi strony wydatkowej. Potrzebne jest określenie priorytetów po stronie każdego ministra i większa efektywność wydatkowania. Na tym etapie nie możemy przesądzić, jak może nastąpić przesunięcie takich ścieżek – to zawsze decyzja Rady Ministrów. Wydaje się oczywiście, że są obszary szczególnie wrażliwe, jak ochrona zdrowia, gdzie nie będzie to brane pod uwagę. Natomiast każdy minister w ramach swojego budżetu powinien być ministrem finansów i oszczędnie tymi środkami gospodarować. Mamy dobrą współpracę z członkami rządu w kwestiach budżetowych. Czuję zrozumienie ze strony ministrów. Obowiązuje zasada racjonalności i gospodarności w wydawaniu środków publicznych. Ryzykować można własnymi pieniędzmi, a nigdy publicznymi