Subskrybuj nas na Youtube
Prawo do tego organy administracji mają już od ponad półtora roku. Nie zawsze jednak o nim pamiętają. Gdy waga naruszenia jest niewielka, skuteczna może być skarga do sądu. Niektóre WSA już stają po stronie przedsiębiorców.
Przedsiębiorcy, którzy naruszyli przepisy, nie są na przegranej pozycji. Zgodnie z art. 189f kodeksu postępowania administracyjnego mogą domagać się od urzędu, by ten odstąpił od wymierzenia kary, i to nawet wtedy gdy za naruszenia grozi wielotysięczna sankcja. Są jednak warunki, m.in. taki, by waga czynu była znikoma. Ten przyjazny dla firm przepis wprowadzono ponad półtora roku temu (w ramach„pakietu 100 zmian dla firm”), ale urzędy nie zawsze z niego chętnie korzystają.
– Na szczęście w sukurs przedsiębiorcom zaczynają przychodzić sądy, a potwierdzają to pierwsze wyroki – mówi radca prawny Bartosz Draniewicz. Między innymi orzeczenie WSA we Wrocławiu z 9 października 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 417/18), w którym sąd uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. A w uzasadnieniu wyraźnie wskazał, że organ zupełnie zignorował art. 189f k.p.a. umożliwiający w określonych okolicznościach odstąpienie od wymierzenia kary.
Nawet w sytuacji, kiedy za dane naruszenie prawa grozi przedsiębiorcy wielotysięczna kara, organ administracji może poprzestać na pouczeniu – tak wynika z art. 189f ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.), który wprowadzono w połowie 2017 r. w ramach pakietu „100 zmian dla firm”. W szczególności może tak uczynić w sytuacji, gdy waga czynu jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Praktyka pokazuje jednak, że organy administracji nie zawsze o tej nowej możliwości pamiętają, ba, czasem nie chcą z niej korzystać, a przedsiębiorcy nie zawsze o tym nowym przepisie wiedzą. A szkoda.
Tym bardziej że w sukurs firmom zaczynają przychodzić sądy administracyjne, które stoją na stanowisku, że na organach administracji wręcz ciąży obowiązek sprawdzenia, czy w danej sprawie istnieją przesłanki do łagodnego potraktowania sprawcy deliktu. Mówiąc prościej: jeśli urząd, który prowadzi postępowanie w sprawie naruszenia, nie spojrzy przychylnym dla przedsiębiorcy okiem i nie zgodzi się na odstąpienie od wymierzenia kary, to warto wówczas udać się do sądu, bo ten może się okazać bardziej łaskawy.
Inspektorzy nieubłagani
Tak było m.in. w sprawie WSA we Wrocławiu w wyroku z 9 października 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 417/18), który uchylił zarówno zaskarżoną decyzję SKO, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sprawiedliwości przed sądem poszukiwał przedsiębiorca, na którego z powodu nieprzestrzegania zakazu mieszania selektywnie zebranych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości została nałożona kara pieniężna w wysokości 10 tys. zł. Została ona wymierzona na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm.), przewidującego za ten rodzaj deliktu możliwość orzekania w widełkach od 10 tys. zł do 50 tys. zł.
W trakcie postępowania administracyjnego organy przyjęły, że w dniu odbioru odpadów zmieszanych na pojazd, którym poruszali się pracownicy ukaranego, został zabrany worek z selektywnie zebranymi bioodpadami. O takim zdarzeniu miał świadczyć złożony do organu anonimowy film.
!Zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego nawet w sytuacji, kiedy za dane naruszenie prawa grozi przedsiębiorcy wielotysięczna kara, organ administracji może poprzestać na pouczeniu
W ramach postępowania organ najpierw zebrał wydruki z GPS przejazdów samochodu służącego do zbierania odpadów zmieszanych. Następnie od firmy wpłynęła informacja, że worek z bioodpadami został jedynie przewieziony na inną ulicę, z której został zabrany następnego dnia. Do informacji dołączono pisemne, zbiorcze oświadczenie trzech pracowników zbierających odpady w dniu zdarzenia, że pobrali worek ze śmieciami biodegradowalnymi i zawieźli go na inną ulicę na wywrocie śmieciarki. Jak tłumaczyli, pojazd do zbierania tych odpadów nie musiał dzięki temu wjeżdżać w wąskie uliczki. Osób tych jednak nie przesłuchano, a treści oświadczenia nie omówiono w decyzjach. Do akt zostały jednak dołączone wydrukowane kadry z filmu. Przy czym nie było na nich widać momentu zmieszania odpadów. I to właśnie w takim stanie faktycznym organ I instancji wymierzył karę, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze oddaliło odwołanie.
Sąd beszta kontrolerów
W skardze do sądu administracyjnego przedsiębiorca zarzucił błędne ustalenie, że w kolejnym dniu po zabraniu worka nie nastąpił przejazd pojazdu do selektywnej zbiórki odpadów po ulicy, gdzie worek pozostawiono. Według skarżącego nie udowodniono mu zakazanego ustawowo zmieszania odpadów. W szczególności nie wynikało to z filmu dokumentującego odbiór odpadów komunalnych. Nieustalona pozostała także zawartość worka. Zdaniem przedsiębiorcy organ nie wyjaśnił, czy i jakie przejazdy miały miejsce dnia następnego. Skarżący przy tym dołączył dowody przejazdu dwukomorowego pojazdu do selektywnej zbiórki dnia następnego (wydruk z systemu GPS, fotografie pojazdu, zgłoszenie wykazu i wykaz pojazdów).
W takich okolicznościach WSA we Wrocławiu we wspomnianym wyroku z 9 października 2018 r. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję SKO, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd uznał, że organy nie dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych. Jednocześnie w uzasadnieniu wyraźnie wskazał na to, że zignorowały one nie tylko art. 81a par. 1 k.p.a. (nakazujący niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygać na korzyść strony), ale także art. 189f k.p.a. (umożliwia organowi w okolicznościach wskazanych w tym przepisie na odstąpienie od wymierzenia kary).
Wątpliwości na korzyść firmy
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić sens wspomnianego przez sąd art. 81a par. 1 k.p.a., który nakazuje rozwiązywać wątpliwości na korzyść przedsiębiorcy. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej (Sejm RP VIII kadencji, nr druku: 1183), regulacja ta odnosi się do sytuacji, gdy po przeprowadzeniu wszystkich dostępnych dowodów w dalszym ciągu istnieć będą niejasności lub wątpliwości dotyczące oceny stanu faktycznego, których nie da się usunąć. W wyroku z 26 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. akt II SA/Po 50/18) wskazał, że przez rozstrzyganie wątpliwości „na korzyść strony” należy rozumieć wybór takiego sposobu oceny zebranego materiału dowodowego, przy którym prawa strony są najpełniej chronione. Mówiąc inaczej: należy wybrać sposób oceny optymalny dla strony na tle innych sposobów oceny, które okazały się możliwe i równie prawdopodobne. Jeżeli więcej niż jeden sposób oceny materiału dowodowego można uznać za korzystny dla strony, organ winien uzyskać stanowisko strony co do wyboru najkorzystniejszej dla niej oceny.
Przenosząc te uwagi na grunt wrocławskiej sprawy, należy uznać, że jeżeli istniały wątpliwości, czy zebrane selektywnie bioodpady były rzeczywiście zmieszane wraz z odpadami zmieszanymi, czy też – jak twierdzi przedsiębiorca – zostały przewiezione w danym dniu na inną ulicę, z której zostały odebrane następnego dnia, to należało je rozstrzygnąć na korzyść przedsiębiorcy. Oznacza to przyjęcie wersji, że bioodpady nie zostały zmieszane.
Odstąpienie od wymierzenia kary
WSA we Wrocławiu wyraźnie też zaakcentował, że w postępowaniu organy całkowicie pominęły również kwestię odstąpienia od wymierzenia kary. To stosunkowo nowa możliwość, bo pojawiła się od 1 czerwca 2017 r. dzięki nowelizacji ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935). Wówczas do k.p.a. został dodany dział k.p.a. IVA „Administracyjne kary pieniężne”. Przeanalizujmy zatem, co wynika z tych nowych przepisów.
I tak zgodnie z art. 189a par. 1 k.p.a. „w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu”. W myśl par. 2 tego przepisu „w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych m.in. przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej (pkt 1), czy odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia (pkt 2), czy też udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej (pkt 6) przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się”. Zaś dyrektywy nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określono w art. 189d k.p.a., który stanowi, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia (pkt 1); częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara (pkt 2); uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe (pkt 3); stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa (pkt 4); działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa (pkt 5); wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła (pkt 6); w przypadku osoby fizycznej – warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana (pkt 7).
WAŻNE Organ powinien także odstąpić od wymierzenia kary m.in. wtedy, gdy przedsiębiorca w terminie wskazanym przez organ usunął naruszenie prawa
W art. 189f k.p.a. określono natomiast przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Stosownie do art. 189f par. 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:
1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Ponadto w myśl art. 189f par. 2 k.p.a. w przypadkach innych niż wymienione w par. 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ może wyznaczyć stronie (w drodze postanowienia) termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:
1) usunięcie naruszenia prawa, lub
2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Jeżeli przedsiębiorca się do tego zastosuje i przedstawi dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia – również wówczas organ odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, (art. 189f par. 3 k.p.a.).
Kiedy przepis jest stosowany
Powstało pytanie, czy do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach można zastosować przepis k.p.a. o możliwości odstąpienia od wymierzenia kary? Analiza ustawy doprowadziła sąd do oceny, że tak. Otóż przesłanki wymiaru kary pieniężnej zostały określone w art. 9zc ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. Ustawa nie zawiera natomiast żadnej regulacji dotyczącej odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Ostatecznie zatem WSA we Wrocławiu uznał, że: „Stosowana ustawa w Rozdziale 4d Kary pieniężne reguluje przesłanki odpowiedzialności różnych podmiotów (opis czynów karalnych) w art. 9x–9za, podmioty nakładające kary pieniężne w art. 9zb, ustalanie wysokości kar pieniężnych (przesłanki wymiaru kary) w art. 9zc oraz zawiera ogólne odesłanie do działu III Ordynacji podatkowej. Wynika z tego, że ustawa nie reguluje odrębnie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189 par. 2 pkt 2 k.p.a.). Oznacza to, że właściwy organ nie tylko stosuje art. 189b k.p.a. powołany w niniejszej sprawie przez oba organy, ale ponadto powinien rozważyć stosowanie art. 189f k.p.a.”.
Nie pierwszy wyrok
Podobne stanowisko zajmują inne sądy administracyjne. W tym samym tonie wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z 25 września 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 791/18, orzeczenie prawomocne), wskazując: „o ile w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uregulowane są przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, o tyle nie uregulowano w niej przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. W sprawie winien, zatem znaleźć zastosowanie art. 189f k.p.a., które tę kwestię od 1 czerwca 2017 roku reguluje”.
Przenosząc te uwagi na grunt analizowanej sprawy, nawet gdyby organy uznały, że w dniu odbioru odpadów zmieszanych pracownicy przedsiębiorcy zmieszali z nimi również selektywnie zebrane bioodpady, to obowiązkiem organu było również rozważenie możliwości odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a. i poprzestanie na pouczeniu.
