Żeby nadwyżka zamieniła się na koniec roku w zaplanowany deficyt, rząd i dysponenci budżetowi musieli w grudniu wydać z kasy państwa prawie dwa razy więcej, niż do niej wpłynęło

Tuż przed świętami minister finansów Teresa Czerwińska postanowiła ostudzić budżetowy optymizm. Zapowiedziała, że ponad 11 mld zł nadwyżki, jaką odnotowano na koniec listopada, już miesiąc później zamieni się w deficyt sięgający nawet 15 mld zł. A to oznaczało, że w grudniu musiało dojść do wielkiego wydawania.

Deficyt budżetowy

Deficyt budżetowy

źródło: DGP

Zaczęło się ono od uchwalenia w ubiegłym miesiącu nowelizacji ustawy okołobudżetowej na 2018 r. Około 11 mld zł oszczędności przeznaczono na zwiększenie wydatków. Pieniądze zostały przekazane Narodowemu Funduszowi Zdrowia (1,8 mld zł), Funduszowi Reprywatyzacji (2,1 mld zł), na drogi samorządowe (1,1 mld zł), a także na objęcie przez państwo akcji spółki PKP PLK (1,8 mld zł). To jednak wciąż za mało, by zrealizować zapowiedź minister Czerwińskiej.

Z szacunków DGP wynika bowiem, że w ostatnim miesiącu resort finansów musiałby wydać więcej niż w grudniu 2017 r. Wtedy było to ok. 50 mld zł – przy dochodach rzędu 27 mld zł. Tym razem, aby osiągnąć deficyt zakładany przez szefową resortu finansów, konieczne było wydanie co najmniej 53 mld zł. I to przy założeniu, że dochody w ostatnim miesiącu nie zwiększyły się rok do roku. – Można jednak liczyć na ich wzrost o 2–3 mld zł. A w takiej sytuacji trzeba było rozdysponować nawet 56 mld zł – mówi nasz rozmówca z MF, pragnący zachować anonimowość. Żeby więc wykonać plan, dysponenci musieli w grudniu mocno się wysilić. Z naszych ustaleń wynika, że udało się to resortowi obrony.

Deficyt ma ograniczyć w rządzie apetyt na kolejne wydatki. Nawet kilkanaście miliardów złotych dziury budżetowej nie odbije się zbyt mocno na wyniku całego sektora finansów publicznych, gdzie spodziewany jest deficyt rzędu 0,3–0,4 proc. PKB. To daje rządowi przestrzeń do zwiększenia wydatków na 2020 r. nie tylko przy słabnącej koniunkturze, lecz także przy konstruowaniu obietnic wyborczych.

W minionym roku sytuacja budżetowa była najlepsza od lat. Jeśli deficyt budżetowy – jak zapowiada minister finansów Teresa Czerwińska – nie przekroczy 15 mld zł, to będzie to najlepszy wynik kasy państwa w XXI w. Niemal przez cały rok utrzymywała się nadwyżka, a jedynie po lipcu pojawił się sięgający 860 mln zł deficyt. Patrząc na wykonanie miesięczne, dziura budżetowa pojawiła cztery razy. Publicznej kasie niewątpliwie pomagała wyjątkowo dobra koniunktura w gospodarce. Mimo to ze słów minister finansów wynika, że ponad 11 mld zł nadwyżki, jakie notowaliśmy jeszcze po listopadzie, na koniec roku ma się zmienić w deficyt.

Trudniejszy rok

Są dwa potencjalne powody, dla których Ministerstwo Finansów zapowiadało wydatkowe wzmożenie na koniec 2018 r. Pierwszy: wzorem lat ubiegłych szykowało zakładkę na rok kolejny. To prawdopodobne, choć byłoby sprzeczne z wcześniejszymi zapowiedziami przedstawicieli resortu: że tym razem nie będzie aktywnego zarządzania budżetem w ostatnich miesiącach. W poprzednich latach przybierało to różne formy, np. przeniesienie planowanych wpływów z aukcji LTE z roku 2015 na rok 2016 czy przyspieszenie zwrotów VAT w ostatnich miesiącach roku 2016 i pokazanie dzięki temu wysokich wpływów z tego podatku w styczniu i w lutym roku 2017.

Drugi powód to studzenie oczekiwań kolegów z rządu na zwiększanie wydatków w 2019 r. MF zdaje sobie sprawę, że w tym roku trudno mu będzie powtórzyć tak dobre wyniki w budżetowych wpływach, jakie uzyskało w 2018 r. Chodzi szczególnie o dochody z PIT. Ministerstwo zawdzięczało je bardzo dobrej sytuacji na rynku pracy. Chodzi przede wszystkim o wzrost legalnego – a więc opodatkowanego i oskładkowanego – zatrudnienia. Większość prognoz ekspertów rynku pracy wskazuje na wyhamowanie trendu w 2019 r., a nawet jego lekkie odwrócenie. Co oznacza, że większych wpływów z podatków z powodu rosnącego zatrudnienia raczej nie będzie. I trudno będzie liczyć też na oszczędności w postaci niższej dotacji do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Tak było w 2018 r. dzięki wyższym wpływom ze składek do FUS.

O ile w 2018 r. udało się uzyskać efekt pozytywnej niespodzianki ze względu na dużo większy od oczekiwanego wzrost gospodarczy, o tyle plany wpływów na rok 2019 są bardziej napięte. Ministerstwo założyło, że PKB wzrośnie w tym roku o 3,8 proc. – i jest to prognoza zbieżna z oczekiwaniami ekonomistów. Co oznacza, że trudno liczyć na to, by dochody były wyższe niż 387,6 mld zł zapisane w projekcie ustawy budżetowej. Bardziej prawdopodobne, że będzie o kilka miliardów mniej. A to dzięki planom obniżek podatków zapowiadanym już przez niektórych członków rządu czy takim zmianom jak obniżka akcyzy na energię elektryczną, która jest elementem szerszego planu łagodzenia wzrostu rachunków za prąd. Ma to kosztować budżet ponad 1,85 mld zł.

Dziś wielkie łowy na drogach. "Patrol za patrolem. To pierwsza z sześciu tego typu akcji ogólnopolskich">>>

Wyborcza przestrzeń wydatkowa

Resort finansów próbuje utrzymać w ryzach deficyt budżetu centralnego, ale znacznie większą wagę przykłada do wyników całego sektora instytucji rządowych i samorządowych. Tutaj bowiem mamy dwa unijne zobowiązania. Z jednej strony utrzymać go poniżej 3 proc. PKB. To nie będzie trudne w najbliższych latach. Z drugiej strony musimy go wciąż ograniczać, żeby spadał nasz deficyt strukturalny, czyli skorygowany o wpływ koniunktury gospodarczej. Jeśli rząd nie będzie tego robił w odpowiednim tempie, możemy znaleźć się na cenzurowanym Komisji Europejskiej, podobnie jak miało to miejsce w przypadku Węgier czy Rumunii. Z dotkliwymi sankcjami się to nie wiąże, ale źle wygląda wizerunkowo.

Dodatkowo MF, pilnując deficytu w latach 2018–2019, buduje sobie przestrzeń fiskalną do popuszczenia pasa, w czasie gdy przyjdzie spowolnienie. Rząd będzie mógł stymulować gospodarkę m.in. wydatkami z publicznej kasy. Nie bez znaczenia jest też posiadanie przestrzeni w sektorze finansów w kampanii wyborczej. Dzięki temu Prawo i Sprawiedliwość będzie mogło wpisać w budżet 2020 r., i ogłosić z odpowiednim wyprzedzeniem, nowe obietnice. Dzisiaj w kręgach rządowych i partyjnych mówi się o obniżce podatków.

– To zawsze jest koszt liczony w miliardach złotych. Z jednej strony opłacalny politycznie, a z drugiej – może też pomóc konsumpcji prywatnej, bo zostawi więcej w kieszeniach Polaków – mówi nam jeden z ministrów.

W podobnym tonie wypowiadał się na początku stycznia w wywiadzie dla DGP Paweł Borys, prezes Polskiego Funduszu Rozwoju i prawa ręka premiera w sprawach gospodarczych. – Na pewno pojawi się wiele pomysłów w kontekście kampanii wyborczej. Tu oczywiście ważna będzie równowaga pomiędzy obietnicami socjalnymi a możliwościami finansów publicznych. Nie wszystkie propozycje podatkowe muszą jednak oznaczać załamanie finansów publicznych – mówił Borys. Dodawał, że „priorytetem powinno być zmniejszenie realnych obciążeń osób niżej zarabiających”.

Polskie kopalnie nie domagają. Rosja łata nam węglową dziurę>>

Skoro dochody w tym roku będą takie, jak zaplanowano (lub mniejsze), to MF próbowało wysyłać sygnały, że apetyty na zwiększanie wydatków też powinny być ograniczone. Stąd właśnie zapowiedzi „wykręcenia” deficytu w bardzo dobrym 2018 r. MF wykonało jednocześnie gest wobec innych resortów, zwiększając wydatki w kilku kluczowych dla nich instytucjach, np. w Narodowym Funduszu Zdrowia. Znowelizowana ustawa okołobudżetowa zakłada wypłaty pieniędzy z budżetu do innych jednostek sektora finansów publicznych w sumie na 11 mld zł.

Resort finansów, forsując zmianę tej ustawy, stara się upiec dwie pieczenie na jednym ogniu. Wykonuje gest wobec innych ministerstw kosztem zwiększenia deficytu w budżecie. Ale też trzyma się własnej reguły wydatkowej, bo nowelizacja nie generuje nowych wydatków, a jedynie dokonuje przesunięć w ramach ciągle tego samego limitu. Dlatego też nie ma to znaczenia dla wyniku całego sektora rządowego i samorządowego. Tego, z którego Polskę rozlicza Unia Europejska. Bo choć pieniądze wyjdą z budżetu centralnego, to jednak nadal pozostaną w sektorze finansów publicznych.

Szanse na bardzo niski deficyt w finansach publicznych w 2018 r. nadal są duże. Jak bardzo udało się pobić dotychczasowe rekordy, dowiemy się jednak dopiero w kwietniu. ©℗

rozmowa

Można było zbudować nadwyżkę w budżecie na wypadek kryzysu

Wygląda na to, że rok 2018 był najlepszy w finansach publicznych po 1989 r. Skąd ten sukces?

Jest kilka powodów. Pierwszy to szybki wzrost gospodarczy napędzany głównie konsumpcją, co sprawia, że zwiększały się wpływy z podatków pośrednich. Ich poprawa nie była już tak spektakularna jak w 2017 r., bo efekt uszczelniania systemu podatkowego nie działał już tak mocno. Dobrą koniunkturę widać też było we wzroście dochodów z podatków CIT i PIT.

Mimo to Ministerstwo Finansów starało się pod koniec roku „wykręcić” możliwie duży deficyt w budżecie. Po co?

To może być jakaś próba zbudowania budżetowego bufora na rok 2019. W poprzednich latach MF też podejmowało takie działania. One przybierały różną formę, np. przyspieszenie wypłat zwrotów VAT pod koniec jednego roku, co podbijało dochody z tego podatku na początku roku kolejnego. Jaką formułę miałoby to przyjąć teraz – tego jeszcze nie wiemy. Ale zapewne w MF jest świadomość, że taka zakładka w tegorocznym budżecie może się przydać. Mamy rok wyborczy, a obecny rząd bardzo lubi dać odczuć obywatelom poprawę sytuacji w bud żecie przez różnego rodzaju transfery socjalne. Mogą one być bezpośrednie, mogą być też pośrednie. W końcu dopłaty do cen prądu będą częściowo finansowane z budżetu, więc będziemy mieć do czynienia z transferem pośrednim. Zakładka może być tworzona też dlatego, że MF zdaje sobie sprawę z nadchodzącego spowolnienia gospodarczego. Co oznacza niższe dochody przy względnie wysokich wydatkach.

No właśnie, czy według pana rząd dobrze wykorzystał bardzo dobrą koniunkturę w gospodarce, by przygotować budżet na gorsze czasy?

Dziś stopy procentowe są rekordowo niskie i możliwości stymulowania gospodarki przez łagodzenie polityki pieniężnej są poważnie ograniczone. Główny ciężar takiego stymulowania będzie więc spoczywał na rządzie i prowadzonej przez niego polityce fiskalnej. Im większy bufor w postaci nadwyżki w dobrych czasach, tym taka stymulacja prostsza i bardziej skuteczna. Trzeba docenić, że deficyt w 2017 r. był rekordowo niski, ale można było zbudować większy bufor. A tak ryzykujemy, że w czasie dekoniunktury, gdy deficyt znów wyraźnie wzrośnie, Komisja Europejska ponownie obejmie Polskę procedurą nadmiernego deficytu