Subskrybuj nas na Youtube
W okresie prosperity powinniśmy robić budżetowe zapasy na czas kryzysu. Ale nikt u nas tego nigdy nie czynił.
/>
Jest godz. 8 czwartego stycznia 2018 r., rocznica zdobycia Seulu przez wojska Korei Północnej i Chin w 1951 r. Z poligonu koło Pjongjangu zostaje wystrzelona rakieta z głowicą atomową, która zmierza w stronę amerykańskiej bazy Guam na Pacyfiku. Waszyngton ogłasza alarm. Z okrętów stacjonujących koło wyspy wzbijają się pociski antyrakietowe SM3 i jednemu z nich udaje się zniszczyć cel w powietrzu. Biały Dom nakazuje akcję odwetową – okręt USS Michigan odpala tomahawki. Startują amerykańskie bombowce z bazy na Guam.Na Kremlu i w Pekinie trwają gorączkowe narady. Ten ostatni żąda natychmiastowego zwołania Rady Bezpieczeństwa ONZ oraz apeluje do stron konfliktu o powstrzymanie się od dalszych agresywnych działań.
Na całym świecie paski telewizji informacyjnych zapłonęły czerwienią. Reuters i Bloomberg co chwila „wypluwają” depesze, z których wynika, że wojna zaczyna się przenosić na rynki finansowe. Kursy akcji pikują. Panika nakręcana jest nie przez maklerów, ale przez programy komputerowe, które uruchomiły procedurę stop loss, czyli automatycznie wyzbywają się aktywów, jeśli osiągną one niską cenę. Ale nie wszystko spada. Zaczyna się szukanie bezpiecznych przystani, w których można zacumować kapitał na czas zawieruchy. Szybują ceny walut, np. franka, i złota. Drożeją surowce. Świat jedną nogą wkracza w wojnę, a drugą w potężną recesję. A my wraz z nim. I budżet naszego państwa zaczyna nie tyle trzeszczeć, co pękać...
Dziś taki scenariusz czyta się jak opis zimowej zawieruchy w sierpniowy dzień. Tym bardziej że w naszej gospodarce dzieje się dobrze, a nawet bardzo dobrze. Jeśli spojrzymy na statystyki GUS, to trudno znaleźć wskaźniki, które nie idą w górę. Produkcja przemysłowa, zatrudnienie, płace oraz wreszcie PKB – wszystko rośnie. Analitycy ścigają się w podnoszeniu prognoz wzrostu gospodarki, który ma przekroczyć nawet 4 proc. – Szczęście sprzyja lepszym. Wy mieliście pecha do kryzysów. Teraz, gdy my rządzimy, te kryzysy nie chcą się wydarzać – mówił niedawno do polityków PO podczas posiedzenia sejmowej komisji ds. finansów publicznych jej wiceszef – Janusz Szewczak z PiS.
W takich wybornych nastrojach jest zdecydowana część rządzących. Choć akurat Szewczak zdaje sobie sprawę, że nic nie jest dane raz na zawsze. – Jesteśmy bezpieczni, jeśli chodzi o 2017 r. i chyba 2018 r. Nie widzę większych zagrożeń, jeśli chodzi o uwarunkowania wewnętrzne. Ale można się obawiać wydarzeń geopolitycznych. Sporo mówi się o potencjalnej wojnie handlowej między Niemcami a USA, nie mówiąc o zagrożeniach militarnych – tłumaczy.
Czarne scenariusze
– Nie wiemy, jak myślą Koreańczycy z Północy. Może w pewnym momencie uznają, że warto wysłać pocisk jądrowy na Guam, ale ruszyć na Południe? A może USA zdecydują się na wcześniejsze uderzenie? – zastanawia się Jacek Rostowski, były szef resortu finansów. Nie on jeden dostrzega to zagrożenie, które może – dzięki efektowi domina – dotrzeć do nas i zastopować wzrost gospodarki. To scenariusz, o którym wspominali również Janusz Szewczak – poseł PiS i były główny ekonomista Kasy Krajowej SKOK oraz wicepremier Mateusz Morawiecki. Testem dla naszego budżetu mogą być także dalsze agresywne działania Rosji: czy to wobec Ukrainy, czy to państw bałtyckich. Konsekwencją tych konfliktów byłyby z pewnością wzrost cen surowców energetycznych – za co zapłacilibyśmy wszyscy – oraz nowe sankcje nałożone na Moskwę. Do tego trzeba byłoby jeszcze dodać możliwe kolejne fale uchodźców, głównie z Ukrainy. Poza tym zagraniczni inwestorzy nie chcieliby zapewne lokować pieniędzy w państwie granicznym.
Są także dwa dalsze zagrożenia bardziej związane z ekonomią – to spowolnienie gospodarcze w Chinach i kryzys zadłużeniowy w tym kraju oraz możliwe wojny celne.
Agencja ratingowa Moody’s podała, że łączne zadłużenie chińskiego rządu, gospodarstw domowych oraz firm oprócz banków wynosi 256 proc. rocznego PKB Chin. Według innych szacunków dług publiczny to niespełna 70 proc. PKB, czyli np. mniej niż w Niemczech, a więcej niż w Polsce. Z kolei zadłużenie firm wzrosło do 164 proc. PKB. Problemem nie jest jednak sam poziom długu, ale jego szybki wzrost. Jeśli chińska gospodarka spowolni i pojawią się kłopoty ze spłatą kredytów, uderzy to w sektor bankowy. Dlatego już od kilku lat pojawiają się ostrzeżenia o możliwym kryzysie bankowym w Państwie Środka. – Taki wstrząs mógłby zapoczątkować impuls z zewnętrz, np. wojna na Półwyspie Koreańskim. Kryzys mógłby się objawić załamaniem handlu międzynarodowego i inwestycji, co uderzyłoby w chiński wzrost, albo silnym wzrostem stóp procentowych w tym kraju, co byłoby odpowiedzią na przegrzanie gospodarki – podkreśla Jakub Borowski, główny ekonomista banku Credit Agricole. Kryzys w Chinach przełożyłby się błyskawicznie na światową gospodarkę, w tym na naszych partnerów takich jak Niemcy.
– Jesteśmy krajem otwartym. Ale protekcjonizm międzynarodowy może w nas uderzyć rykoszetem – mówił w Sejmie wicepremier Morawiecki. Mogłaby to być wojna gospodarcza Chin ze Stanami Zjednoczonymi, na którą zanosiło się na początku prezydentury Donalda Trumpa. Dziś takie starcie wydaje się mniej prawdopodobne, ale co jakiś czas pojawiają się wypowiedzi obu stron, które podgrzewają atmosferę. W takim scenariuszu największe światowe gospodarki obkładają towary drugiej strony cłami zaporowymi, co natychmiast odbija się na rynkach. Możliwe jest także gospodarcze starcie Niemiec z USA – takie zapowiedzi pojawiały się w ostatnich kilku miesiącach. Jeden z powodów konfliktu to gaz. Sankcje przeciwko Rosji, jakie w lipcu wymusiła na prezydencie Trumpie Izba Reprezentantów, uderzyły też w niemieckie firmy współpracujące z Moskwą, szczególnie przy budowie gazociągu Nord Stream 2.
Ale zagrożenia czają się także wewnątrz. – Na dłuższą metę otwarty konflikt z UE jest dużym zagrożeniem dla gospodarki. Z jednej strony może oznaczać obcięcie funduszy, co odbije się na konsumpcji i publicznych inwestycjach. Taki wyraźny konflikt może także skłonić inwestorów zagranicznych do ograniczania swoich inwestycji w Polsce – podkreśla były członek Rady Polityki Pieniężnej Andrzej Bartkowski.
Jak się przygotować
Na razie nikt nie wymyślił lepszego narzędzia do łagodzenia skutków kryzysu niż interwencja państwa. Podstawowa broń to zwiększenie wydatków bądź zmniejszenie dochodów, tak by więcej pieniędzy płynęło do gospodarki. Żeby takie działanie było maksymalnie bezpieczne, trzeba zgromadzić odpowiedni zapas „tłuszczu” na gospodarczą zimę.
Jakub Sawulski z Instytutu Badań Strukturalnych mówi, że dla zabezpieczenia się przed kryzysem polityka fiskalna w okresie dobrej koniunktury powinna dążyć do maksymalnego ograniczenia deficytu, po to, żeby istniała przestrzeń do stymulowania gospodarki w razie spowolnienia. Na przykład zwiększając pomoc socjalną, możemy stymulować konsumpcję, nie żałując grosza na projekty infrastrukturalne – inwestycje firm. Pieniądze mogą być nam też potrzebne do gaszenia pożarów, które kryzys wywoła. W 2009 r. i w 2010 r. cała Europa (i nie tylko) ratowała sektor bankowy. Banki, uginając się pod ciężarem złych długów, same sobie przestały pożyczać, co zaburzyło ich płynność. A to z kolei zatrzymało dopływ kredytów do gospodarki – i zaczęła się recesja. Nie wiadomo, jak bardzo byłaby głęboka, gdyby nie uruchomienie budżetowych kroplówek w kilku krajach. Tak było też u nas w 2009 r., gdy z jednej strony zwiększaliśmy wydatki na inwestycje, dzięki pieniądzom z UE, a z drugiej więcej pieniędzy wpłynęło do kieszeni obywateli dzięki wejściu w życie systemu podatkowego z dużymi ulgami na dzieci.
W okresie prosperity taką rezerwą na złe czasy jest niski deficyt lub najlepiej nadwyżka budżetowa, bo jeśli przyjdzie kryzys, to będzie można wtedy znacznie zwiększyć wydatki i bezpiecznie się zadłużać. Problem w tym, że my zapasów nie robimy. – Perspektywy są bardzo dobre, ale powinniśmy wykorzystać je do polityki, która zabezpieczy nas przed gospodarczą niepogodą. Niestety nigdy tak nie robiliśmy. W okresie boomu nie szykowaliśmy się na złe czasy – podkreśla Borowski.
Pod prąd z deficytem
Polska nie jest już unijnym prymusem w dyscyplinie finansów publicznych. Jeśli ziszczą się prognozy Komisji Europejskiej, to w przyszłym roku będziemy raczej zamykać ranking krajów UE pod względem wielkości ich deficytów – aż 24 kraje będą miały deficyt mniejszy niż my (aż 8 będzie miało nadwyżki budżetowe). Podczas gdy my planujemy wzrost deficytu sektora finansów publicznych w rozumieniu unijnym do 2,7 proc. PKB (w zeszłym roku wyniósł 2,4 proc. PKB), to średni deficyt w UE wyniósł w zeszłym roku 1,7 proc.
No dobrze – ale może wcale polski deficyt nie jest taki wysoki? Może to kraje UE są przewrażliwione po kryzysie i dmuchają na zimne? Teoretycznie wszystko jest przecież pod kontrolą – nasz deficyt utrzymuje się poniżej progu 3 proc. PKB arbitralnie ustalonego w traktacie z Maastricht. Arbitralnie, bo – jak mówi Jakub Sawulski – nie bardzo wiadomo, skąd Unia Europejska wzięła akurat taki próg. Nie ma jednoznacznych badań naukowych, które by potwierdzały, że deficyt poniżej 3 proc. PKB jest bezpieczny, a powyżej – już groźny. Niemniej jednak zasada obowiązuje wszystkich członków UE i Komisja Europejska rozlicza ich z jej przestrzegania.
To jednak nie wszystko, bo oprócz wypełniania samego kryterium KE sprawdza, czy państwo członkowskie zmierza do celu średniookresowego, czyli takiego poziomu deficytu, który zapewni mu odporność na wstrząsy. Gdy kraj taki cel osiągnie, wówczas można zakładać, że wybuch nieprzewidzianego kryzysu nie rozhuśta mu budżetu. W przypadku Polski takim celem jest deficyt na poziomie 1 proc. PKB. – To minimum, jakiego powinniśmy wymagać od polityki fiskalnej w okresie prosperity – przekonuje Sawulski. I dodaje, że z tego punktu widzenia obecna polityka polskiego rządu nie jest optymalna.
W podobnym tonie wypowiada się Mirosław Gronicki, ekonomista i były minister finansów. Dobra koniunktura napędza dochody, co pozwala utrzymywać się poniżej wymaganych przez UE progów. Ale co będzie, gdy koniunktura się pogorszy? – Zwłaszcza w sytuacji, gdy ten wzrost wpływów osiągamy poprawą ściągalności: więcej pieniędzy w budżecie jest nie dlatego, że zwiększa się podatkowa baza, tylko dlatego, że starą bazę maksymalnie się wyciska. Jak jest wzrost gospodarczy, to jest to do zniesienia, może przynosić efekty. Ale jak jest kryzys, to negatywna reakcja może być bardzo silna. Bo jak ktoś nie będzie miał pieniędzy, to po prostu podatków nie zapłaci – mówi były szef resortu finansów.
Politykę fiskalną rządu nazywa rozchwianą. Bo, jak dowodzi, nie wiadomo, jakie mamy dochody w budżecie. Przykład to 2016 r. – świetna sytuacja we wpływach z VAT przez 11 miesięcy i spektakularne załamanie w grudniu. Niezależnie od powodów – czy to były wypłacone wcześniej blokowane zwroty, czy przyspieszono wypłatę na poczet 2017 r. – dokonano zabiegu, który zaburza obraz. Czy podobny zostanie przeprowadzony w tym roku?
– Wicepremier Morawiecki mówi, że dochody mogą być wyższe o 20 mld zł od planu. A jeśli wypłata zwrotów znów zostanie przyspieszona? Mówiąc inaczej, nie jesteśmy w stanie określić jasno poziomu dochodów. Za to zwiększyliśmy wyraźnie wydatki strukturalne, takie, które ponosi się stale i z których nie da się łatwo zrezygnować. Po stronie dochodów mamy niepewność, po stronie wydatków – pewność. Taka polityka fiskalna staje się niebezpieczna – tłumaczy Gronicki.
Przy tak rozchwianym budżecie reakcja na wybuch kryzysu może być gwałtowna. W ciemno można zakładać skokowy wzrost deficytu. Bo tylko wydatki na program „Rodzina 500 plus” i te wynikające z obniżenia wieku emerytalnego to w sumie ok. 2 proc. PKB.
Skąd wziąć pieniądze
Co by się jednak właściwie stało, gdyby dopuścić do dużego wzrostu deficytu? Może zignorować zalecenia UE; nieraz już Bruksela przymykała oko na łamanie zasad przez inne kraje. Francja utrzymuje zbyt wysoki deficyt od lat i nie ma z tym problemu.
Rzeczywiście, można zlekceważyć zapisy traktatu z Maastricht. Ale dla własnego bezpieczeństwa lepiej tego nie robić. Z kilku powodów. Pierwszy: deficyt trzeba sfinansować. A więc pożyczyć pieniądze na wydatki, które nie mają pokrycia w dochodach. Obecnie nasz dług to ponad 50 proc. PKB. Zwiększenie deficytu oznacza jego wzrost, o czym rynek wie i policzy sobie w cenach naszych obligacji. Gronicki mówi, że jest spore ryzyko, że niebawem dług publiczny sięgnie 55 proc. PKB i będzie nadal rósł – i to bez dekoniunktury w gospodarce. Kryzys tylko przyspieszyłby ten proces. – Pożyczanie pieniędzy będzie wtedy trudne. W nie tak wcale odległej historii zdarzało się, że anulowaliśmy przetargi na sprzedaż obligacji, bo albo inwestorzy nie chcieli kupować, albo żądali tak wysokich rentowności, że sprzedaż się nie opłacała – przypomina.
Więcej obligacji do sprzedania to większa zależność od zagranicznego kapitału – a więc coś, czego rząd (oficjalnie) chce uniknąć. Już teraz zobowiązania Polski u zewnętrznych inwestorów to prawie 2,2 bln zł. Na tę kwotę składają się zainwestowane przez nich kapitały własne, kupione papiery wartościowe czy inne instrumenty finansowe oraz dług wobec nich, jakie mają rodzime firmy i sektor publiczny. Tak wielka skala zaangażowania obcego kapitału przy niewielkich polskich aktywach za granicą sprawia, że mamy gigantyczną ujemną pozycję inwestycyjną. To miara, która pokazuje, czy dany kraj jest wierzycielem zagranicy, czy jej dłużnikiem. Polska – i bez dodatkowego zwiększania deficytu finansów publicznych – jest dłużnikiem zagranicy, bo jej międzynarodowa pozycja inwestycyjna to ok. 1,1 bln zł na minusie.
Alternatywą dla kapitału z zagranicy mogłyby być oszczędności. Wicepremier Mateusz Morawiecki na samym początku swojej pracy w rządzie zapowiadał stworzenie programu ich budowy. Jak dotąd jednak program nie wystartował. Co dałaby większa pula oszczędności krajowych? W niektórych krajach – jak Japonia – dług jest bardzo duży, przekracza 200 proc. PKB. Ale w dużej części jest finansowany właśnie oszczędnościami, co daje większe bezpieczeństwo.
Drugi istotny powód: i bez kryzysu sytuacja w finansach publicznych może nam się wymknąć spod kontroli. Choćby wtedy, gdy ruszy realizacja projektów finansowanych przez UE, trzeba będzie znaleźć pieniądze na swój wkład. A to oznacza jeszcze większą presję na wzrost wydatków w budżecie. – Bardziej od skutków fiskalnych potencjalnego kryzysu obawiałbym się braku przestrzeni dla wzrostu wydatków, który nastąpi w wyniku zwiększenia absorpcji funduszy z UE. W polskiej polityce fiskalnej stosunkowo małe znaczenie, dużo mniejsze niż w innych państwach UE, mają tak zwane automatyczne stabilizatory koniunktury, np. zasiłki dla bezrobotnych czy progresywne podatki dochodowe – mówi Jakub Sawulski. Jego zdaniem finanse publiczne trzeba przygotować na eksplozję wydatków związanych z inwestycjami współfinansowanymi z nowego budżetu UE, czego można się spodziewać już w 2018 r. I rząd już teraz powinien robić jakąś „zakładkę” pod te właśnie wydatki.
Ekonomista przypomina jednocześnie, że już raz taki scenariusz przerabialiśmy. W latach 2009–2010, gdy deficyt sektora rządowego i samorządowego wzrósł do ponad 7 proc. PKB, główną przyczyną skokowego zwiększenia się budżetowej dziury było właśnie współfinansowanie inwestycji unijnych (które dodatkowo zbiegło się w czasie z obniżkami podatków uchwalonymi wcześniej).
Różnica między stanem finansów wtedy i dziś jest taka, że rząd PO-PSL, zwiększając ich deficyt do ponad 7 proc. PKB, startował z innego pułapu długu publicznego – niższego niż dziś. A potem w kolejnych latach stosował strategię wyrastania z deficytu: polegało to na tym, że trzymano w ryzach wydatki – co przy wzroście gospodarczym powodowało ich stopniowy spadek w ujęciu do PKB. Tymczasem w ostatnich dwóch latach wydatki w tym ujęciu wzrosły. Jeszcze w 2015 r. było to 18,7 proc. PKB, by w 2016 r. zwiększyć się do 19,9 proc. PKB. Podobny poziom jest utrzymany również w tym roku. Poza tym wtedy kłopoty z wypełnieniem kryterium fiskalnego miała większość państw UE. Formalne wdrożenie procedury nadmiernego deficytu nie miało dużej siły rażenia, bo inni mieli podobny kłopot i Komisja Europejska traktowała sprawę pobłażliwie. Dziś już taka pobłażliwa być nie musi. Choćby dlatego, że z prymusa Polska zamieniła się w unijnego rozrabiakę. I to jest trzeci powód, dla którego lepiej z deficytem nie szarżować.