W UE systematycznie zwiększa się ochrona osób, które informują anonimowo o niedozwolonych praktykach. Wprowadzane są też kolejne zachęty do przekazywania sygnałów.
SĄ ZMIANY! URZĄD WYJAŚNIA
Stosowanie przez przedsiębiorców praktyk ograniczających konkurencję prowadzi do istotnych strat zarówno po stronie konsumentów, jak i osób prowadzących działalność gospodarczą zgodnie z prawem. Organy ochrony konkurencji powołane do zwalczania tego rodzaju praktyk korzystają z różnych metod ich wykrywania: białego wywiadu gospodarczego, analizy zawiadomień od osób poszkodowanych oraz pozyskują informacje bezpośrednio od sprawców naruszeń decydujących się na dobrowolne przyznanie się do naruszenia prawa na gruncie programów łagodzenia kar (leniency).
(Nie)nowe narzędzie
Reklama
Zdarza się jednak, że organy otrzymują wiadomości podobne do tej, jaką dostała w połowie lat 70. Komisja Europejska. W wiadomości nadawca wskazał: „Piszę (...) z poczucia obowiązku i w nadziei, że będziecie państwo w stanie podjąć jakieś działania. Jestem obywatelem brytyjskim, ekonomistą z wykształcenia, od 10 lat jestem zatrudniony w Dziale Biznesu Międzynarodowego F. Hoffmann-La Roche and Co Ltd z siedzibą w Bazylei (Szwajcaria), gdzie zajmuję się polityką cenową i marketingiem produktów witaminowych i chemicznych. (...) Jest jasne, że Roche, w kooperacji z innymi producentami witamin, wyeliminował uczciwą konkurencję, a tam, gdzie wyeliminowanie konkurencji nie było możliwe, Roche we współpracy z resztą branży witaminowej zakłócił doszczętnie warunki konkurencji. (...) Zwracam się o to, żeby moje nazwisko nie było łączone z niniejszą sprawą. Jednocześnie pozostaję do państwa całkowitej dyspozycji co do udzielenia dalszych informacji, jak i przekazania dowodów w postaci dokumentów dotyczących każdego z twierdzeń, jakie zawarłem w niniejszym liście”.

Reklama
Kim był autor listu, który postanowił w ten sposób powiadomić KE m.in. o podejrzeniu uzgodnienia przez producentów witamin, że zaniechają oni konkurencji, tj. stworzą kartel rynkowy? Sygnalistą (whistleblowerem). Tak określa się osobę, która przez wzgląd na pełnione przez siebie zadania posiada szczególne informacje o naruszeniu prawa i decyduje się podnieść alarm (od ang. blow the whistle, zadmuchać w gwizdek), powiadamiając o tym naruszeniu podmioty mające możliwość podjęcia interwencji.
I chociaż organy ochrony konkurencji kontaktują się z sygnalistami od dawna, dopiero w ostatnim czasie zaczęły wykazywać szczególne zainteresowanie zachęcaniem ich do zgłaszania naruszeń reguł konkurencji. Warto przyjrzeć się działaniom, jakie organy podejmują w odniesieniu do nich.
Znaczący wzrost zainteresowania współpracą z sygnalistami wynika przede wszystkim z dwóch przyczyn:
● najpoważniejsze z naruszeń reguł konkurencji (zmowy rynkowe) mają najczęściej charakter tajny, a osoby zaangażowane w nie podejmują coraz to nowe sposoby zacierania śladów;
● organy ochrony konkurencji poszukują nowych, skutecznych metod pozyskiwania sygnałów o naruszeniach.
Przełamywanie barier
Znaczna część działań podejmowanych w ostatnim czasie w odniesieniu do sygnalistów przez organy ochrony konkurencji polega na ułatwianiu im zgłaszania naruszeń prawa. Wynika to z faktu, że sygnaliści często napotykają przeszkody w komunikowaniu takich sytuacji. Mają one charakter zarówno psychologiczny (np. poczucie winy z powodu wystąpienia przeciwko najbliższemu otoczeniu, które być może działa nieuczciwie i dokonuje oszustwa, ale jednak jest najbliższym), jak i praktyczny (ryzyko represji ze strony osób bezpośrednio zaangażowanych w niezgodną z prawem działalność).
Działania zachęcające do zgłaszania nieprawidłowości przybierają dwie formy.
● Pierwsza – o charakterze pozalegislacyjnym – polega na stworzeniu takich możliwości kontaktu z organem ochrony konkurencji, które zapewnią całkowitą anonimowość, tj. zarówno względem tych, których dotyczy przekazywany sygnał, jak i względem samego organu. Anonimowość stanowi skuteczne zabezpieczenie m.in. przed wszelkiego rodzaju próbami stosowania represji przez osoby zaangażowane w naruszenie. Anonimowość może też sprzyjać minimalizowaniu obciążenia psychicznego – sygnalista może być w szczególności pewien, że nie zostanie wciągnięty w biurokratyczne mechanizmy wbrew swojej woli.
● Druga grupa działań polega na stworzeniu takich ram regulacyjnych, które ograniczają ryzyka prawne związane z przekazywaniem sygnałów, a czasami umożliwiają również wynagradzanie sygnalistów.
Anonimowość...
Może się to wydawać dziwne, bo chociaż prawo nie zabrania podejmowania przez organy publiczne działań w oparciu o informacje anonimowe, to dopiero od niedawna zaczęto w sposób dostrzegalny wiązać sygnalistów z gwarancjami anonimowości. Działania takie można uznać za pierwszy krok w kierunku wzmocnienia pozycji sygnalisty. W UE zdecydowały się na to np. niderlandzki organ ochrony konkurencji oraz polski Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK).
Co oznacza wykonanie takiego pierwszego kroku? Przede wszystkim to, że organ ochrony konkurencji zaczyna w sposób faktyczny (w braku odpowiednich regulacji prawnych) wyodrębniać sygnalistów jako grupę osób, z którymi może mieć styczność, co z kolei pozwala na łatwiejsze dostrzeganie ich potrzeb.
Wewnętrznie dokonanie przez organ ochrony konkurencji powyższego kroku jest przede wszystkim zmianą mentalności i w kulturze pracy. Na zewnątrz oznacza z kolei najczęściej większe otwarcie na kontakt anonimowy.
W przypadku niderlandzkiego organu ochrony konkurencji oznaczało to np. wypracowanie i ogłoszenie publicznie procedury postępowania z sygnałami anonimowymi.
W przypadku organu polskiego otwieranie się na sygnalistów rozpoczęło się od stworzenia odrębnej „gorącej linii” dla sygnalistów i wyszczególnienie na stronach internetowych UOKiK, na jakie formy kontaktu anonimowego może zdecydować się sygnalista.
Działania powyższe mogą się wydawać niewielkimi, ale warto mieć na względzie, że wiele osób niemających na co dzień styczności z kwestiami prawnymi niekoniecznie musi sobie zdawać sprawę z tego, iż z organem ochrony konkurencji można się kontaktować anonimowo. Dane udostępnione na stronie internetowej stanowią dla nich pierwsze źródło informacji prawnej o działaniach, jakie mogą podjąć.
...i platformy do zgłaszania
Bardziej rozwiniętą formą zapewniania anonimowości sygnalistom jest platforma do przekazywania sygnałów, która umożliwia organowi i sygnaliście dwustronną komunikację na zasadach podobnych do czatu internetowego lub wymiany wiadomości e-mail. Platformy uruchomiły ostatnio organy ochrony konkurencji w Niemczech, Danii, Rumunii, a także Komisja Europejska, która działa jako ogólnounijny organ ochrony konkurencji.
Platformy do komunikacji z sygnalistami wykorzystują zaawansowane szyfrowanie danych i są obsługiwane przez podmioty niezależne od organów. Umożliwiają np. dopytanie sygnalisty o szczegóły sprawy, o których mógł zapomnieć, gdy kontaktował się po raz pierwszy. Jednocześnie dają mu gwarancję, że organ nie pozna jego tożsamości. Cała komunikacja jest szyfrowana i anonimizowana przez oprogramowanie podmiotu profesjonalnie trudniącego się ochroną sygnalistów. Sygnalista nie jest zmuszony do podejmowania samodzielnie działań zmierzających do ochrony swojej tożsamości.
Z punktu widzenia organu ochrony konkurencji wykorzystanie platformy jest również korzystne: dwustronna komunikacja i forma pisemna ułatwiają zgromadzenie istotnych informacji oraz ich analizę w sprawach, które najczęściej mają charakter złożony i wymagają pracy zespołu prawników.
Gwarancje i nagrody
Jeszcze dalej posuniętym rozwiązaniem zmierzającym do wzmocnienia pozycji sygnalistów w sprawach z zakresu ochrony konkurencji są działania legislacyjne skutkujące przyznaniem sygnalistom określonych gwarancji prawnych. A te mają dwie główne formy:
● Zapewnienie ochrony w zakresie zatrudnienia (przed zwolnieniami i dyskryminacją na wypadek poznania tożsamości sygnalisty przez osoby mające możliwość stosowania względem niego represji) oraz jednoznaczne wyłączenie odpowiedzialności prawnej za działania związane z przekazywaniem sygnału (np. wykonanie kopii dokumentu stanowiącego własność przedsiębiorcy). Za istotne należy również uznać umożliwienie organom ochrony konkurencji aktywnego chronienia tożsamości sygnalisty. Dotyczyć to może np. możliwości odmowy udostępnienia osobie, której przedstawiane są zarzuty naruszenia reguł konkurencji, tej części akt sprawy, które zawierają informacje mogące wskazywać tożsamość sygnalisty.
● Gwarancja nagrody pieniężnej za podjęcie się roli sygnalisty. Z punktu widzenia sektora publicznego przyznanie nagrody ma często charakter transakcyjny. Opłacalne jest jej wypłacanie w zamian za cenne informacje, pozwalające na wyeliminowanie naruszenia prawa, którego istnienie na przestrzeni lat kosztowałoby konsumentów znacznie więcej.
Na prawne uregulowanie statusu sygnalisty w sprawach z zakresu ochrony konkurencji, w tym przyznawanie im nagród, zdecydowano się w Wielkiej Brytanii, na Węgrzech oraz Słowacji, a poza Europą m.in. w Korei Południowej oraz na Tajwanie.
Na sąsiednich polach
W ostatnim czasie ochrona sygnalistów zyskuje zainteresowanie nie tylko w kontekście ochrony konkurencji.
● W związku z tzw. aferą Lux Leaks na potrzebę wzrostu poziomu ochrony sygnalistów zwracał niedawno uwagę Parlament Europejski. Komisja prowadziła z kolei w okresie od marca do maja 2017 r. konsultacje publiczne w sprawie ochrony sygnalistów.
● Wcześniej, bo jeszcze w 2014 r., w prawie unijnym przesądzono, że należy zwiększyć poziom ochrony sygnalistów w sektorze finansowym. Artykuł 32 rozporządzenia 596/2014 oraz towarzysząca mu dyrektywa wykonawcza 2015/2392 nakładają na państwa członkowskie obowiązek stworzenia odpowiednich gwarancji dla sygnalistów informujących o nadużyciach na rynkach finansowych. Gwarancje te powinny obejmować przynajmniej stworzenie bezpiecznych kanałów komunikacji, ochronę prawną zatrudnienia oraz ochronę prawną informacji o tożsamości sygnalisty. Rozporządzenie 596/2014 przewiduje również możliwość przyznawania sygnalistom nagród pieniężnych – decyzja o przyznawaniu ich oraz ich wysokości należy do państw członkowskich.
Ważne efekty
Wzrost aktywności sygnalistów może w istotny sposób podnieść jakość systemu ochrony konkurencji, co ostatecznie przekładałoby się na korzyści zarówno dla konsumentów, jak i przedsiębiorców. Mając na względzie, że w Polsce sprawa ochrony sygnalistów powoli zaczyna zyskiwać uwagę, warto obserwować, jak rozwinie się ona również na polu ochrony konkurencji.
RAMKA 1
W sektorze publicznym i prywatnym
W ostatnich latach najbardziej medialne przypadki działalności sygnalistów dotyczyły sektora publicznego (za taki można uznać np. przypadek Edwarda Snowdena, który zdecydował się na poinformowanie opinii publicznej o inwigilacyjnej działalności amerykańskich służb specjalnych). Sygnalistą może być w zasadzie każda osoba posiadająca szczególne informacje o nieprawidłowości i dająca o niej sygnał innym. Dotyczy to również sektora prywatnego i pracowników przedsiębiorców, np. menedżerów średniego szczebla. Tym, co łączy sygnalistów, jest podjęcie działania w związku z sytuacją, która budzi wewnętrzny sprzeciw sygnalisty, ale której nie jest w stanie sam zaradzić.
Na tym polu ochrona konkurencji stanowi atrakcyjne miejsce do rozwoju działalności sygnalistów. Wynika to z faktu, że stosowanie praktyk ograniczających konkurencję nie tylko jest niezgodne z prawem, ale również – co ważne z punktu widzenia motywacji sygnalistów do działania – w powszechnym odczuciu często stanowi działanie wątpliwe etycznie (niezgodne z regułami gry, nie fair). Jako nieuczciwe postrzegane jest np. tworzenie potajemnych układów rynkowych i zmawianie się, że zaniecha się konkurencji w celu podniesienia cen konsumentom. Zawieranie przez przedsiębiorców i ich menedżerów zmów rynkowych, w tym zmów przetargowych, stanowi formę oszustwa.
RAMKA 2
W firmie i na zewnątrz
Dostrzegając nieetyczne i niezgodne z prawem działanie w swoim miejscu pracy sygnalista może w pierwszej kolejności spróbować doprowadzić do zapobieżenia dalszemu naruszaniu prawa przez wewnętrzne zasygnalizowanie nieprawidłowości w nadziei na jej usunięcie (sygnalista wewnętrzny). Może się jednak zdarzyć, że wewnętrzne zasygnalizowanie nieprawidłowości nie wchodzi w grę albo nie przynosi oczekiwanego skutku. W takiej sytuacji sygnalista musi albo pogodzić się z porażką, albo zdecydować się na podniesienie alarmu poza firmą (sygnalista zewnętrzny).