Procedurę ustąpienia reguluje art. 50 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), wedle którego państwo członkowskie może opuścić UE w zgodzie ze swymi wymogami konstytucyjnymi. Co to oznacza dla Zjednoczonego Królestwa, które nie posiada pisanej konstytucji? Rząd stoi na stanowisku, że po referendum może samodzielnie uruchomić procedurę ustąpienia. Taka opinia panuje też wśród większości konstytucjonalistów (np. Marka Elliotta z Uniwersytetu Cambridge czy Arisa Georgopoulosa z Uniwersytetu w Nottingham). Jest ona jednak coraz częściej kwestionowana. Według Adama Tuckera z  Uniwersytetu w Liverpoolu złożenie oświadczenia o wyjściu z UE jest wprawdzie prerogatywą rządu, ale podlega kontroli parlamentu.

Dalej idący jest pogląd Nicka Barbera (Oksford), Toma Hickmana i Jeffa Kinga (UCL). Ich zdaniem Brexit wymaga zgody parlamentu. To potencjalnie bardzo istotne, bo w Izbie Gmin ok. 70 proc. stanowią zwolennicy opcji Remain. Sytuację komplikuje dodatkowo stanowisko Szkocji. Czy Edynburg może zablokować Brexit? Na to pytanie aprobująco w kategoriach prawnych odpowiada m.in. Cormac Mac Amhlaigh z Uniwersytetu w  Edynburgu. W kategoriach politycznych sprzeciw Edynburga wobec Brexitu zapewne stanowiłby – przy jego zignorowaniu przez Londyn – pierwszy krok do ponownego referendum niepodległościowego w Szkocji, której obywatele we wszystkich okręgach wyborczych zagłosowali za pozostaniem w  UE.

Umowa ustąpieniowa

Procedura wyjścia jest wszczynana zawiadomieniem Rady Europejskiej o zamiarze wystąpienia. Notyfikacja oznacza przekroczenie Rubikonu – art. 50 TUE nie przewiduje odwrotu. Wraz z notyfikacją rozpoczyna bieg dwuletni termin na negocjacje. Mają one objąć ustalenie warunków wyjścia wraz z określeniem przyszłych stosunków z Unią. Jeśli w ciągu dwóch lat nie dojdzie do porozumienia, dochodzi do automatycznego zakończenia członkostwa bez jakichkolwiek specjalnych uregulowań na przyszłość. Jest to tzw. klauzula sunset, rodząca presję na negocjujące strony. Siła tej presji jest znacznie dotkliwsza dla Wielkiej Brytanii, ponieważ brak porozumienia redukuje jej rolę do pozycji państwa trzeciego, bez żadnych przywilejów w  dostępie do europejskiego rynku. Jej status będzie wówczas statusem państwa członka WTO.

Możliwe konsekwencje Brexitu

Finansowe i gospodarcze następstwa Brexitu mogą być daleko idące. Dotyczy to przede wszystkim sektora finansowego. Każdy bank dopuszczony do działalności w Wielkiej Brytanii na podstawie tzw. jednolitej licencji bankowej może prowadzić interesy na obszarze całej UE. Ta swoboda, a wraz z nią ważny argument na rzecz znaczenia Londynu jako europejskiego centrum finansowego, straci aktualność wraz z Brexitem. Londyn jest dla międzynarodowych instytucji finansowych bazą dla prowadzenia działalności w Europie. Bez podjęcia jakichś ustaleń zastępczych w umowie ustąpieniowej pozycja Londynu jako europejskiego centrum finansowego będzie zagrożona. Dla instytucji finansowych bardziej atrakcyjna może okazać się przeprowadzka. Z  Londynu na kontynent ma się również przenieść Europejski Urząd Nadzoru Bankowego. Aspiracje do pełnienia funkcji nowej siedziby EUNB zgłaszają Frankfurt, Paryż i Mediolan. Powierzenie roli unijnego negocjatora warunków Brexitu Michelowi Barnierowi, który wcześniej jako komisarz do spraw rynku wewnętrznego wielokrotnie zajmował wobec Londynu nieprzejednane stanowisko, zwiastuje dla City ciężkie czasy.

Brexit rodzi także niepewność dla prywatnych inwestycji bezpośrednich z państw trzecich. Sygnały zaniepokojenia od jakiegoś czasu wysyłał zwłaszcza rząd japoński. Istotne interesy w Londynie jako bramie do Europy mają także Chiny, Indie, Rosja, Kanada, USA, a także rynki wschodzące, w tym Meksyk, Brazylia czy RPA. Na tym tle relatywnie najmniej dotkliwe mogą być konsekwencje Brexitu dla obrotu towarowego, gdyż według WTO stawki celne są stosunkowo niskie (5–10 proc.). Mimo to jednak nie należy ich bagatelizować: ponad 50 proc. brytyjskiego eksportu trafia do UE, a   jednocześnie niemal połowa importowanych przez Wielką Brytanię towarów pochodzi z   UE.

Krzywizna banana

Dla Londynu głównym celem w negocjacjach ustąpieniowych będzie utrzymanie jak najszerszego dostępu do rynku europejskiego. Paradoksalnie cena wstępu na niego może się dla Wielkiej Brytanii okazać wyższa niż do tej pory. Gotowość do podporządkowania się ustalanym w Brukseli regułom rynku, czyli normom związanym ze swobodnym przepływem towarów, pracowników, usług, przedsiębiorczości i kapitału, ale bez prawa głosu co do kształtu tych norm, może być częścią tej ceny. Byłby to rezultat paradoksalny, jeśli zważyć na to, że krzywizna banana stanowiła dyżurny element antyunijnej retoryki.

Jeśli Wielka Brytania zdecyduje się tę cenę ponieść – obok kontrybucji finansowych związanych z prowadzeniem wspólnych polityk – wówczas okaże się, że rachunek za Brexit będzie obejmował mniej więcej te same pozycje, które wcześniej widniały na rachunku wystawianym Londynowi przez Brukselę za członkostwo w Unii. Mimo iż Brexit jest dokonaniem wyboru z menu zero-jedynkowego (członkostwo albo brak członkostwa), to ukształtowanie przyszłych relacji Wielkiej Brytanii z Unią może przybrać różne postaci: od opcji norweskiej przez szwajcarską aż do tureckiej czy nawet państwa trzeciego o statusie jedynie „szeregowego” członka WTO.

Według art. 50 TUE umowa ustąpieniowa wymaga kwalifikowanej większości głosów Parlamentu Europejskiego i Rady Europejskiej, czyli 72 proc. państw członkowskich, reprezentujących co najmniej 65 proc. ludności. Jak obliczył Horst Eidenmüller z Oksfordu, ludność Niemiec stanowi 18,3 proc. liczby ludności UE bez Wielkiej Brytanii, Francji – 15 proc., Włoch – 13,7 proc., Hiszpanii – 10,5 proc., a Polski – 8,7 proc. Jeśli zatem Niemcy i Francja się porozumieją, wówczas z każdym spośród wymienionych krajów będą mogły utworzyć koalicję blokującą jakąkolwiek umowę ustąpieniową. Najbardziej oczywista koalicja składałaby się z Niemiec, Francji i Włoch. Nie jest więc dziełem przypadku, że 28 czerwca 2016 r. w  przededniu brukselskiego szczytu szefowie państw i rządów tych trzech krajów spotkali się w Berlinie, aby uzgodnić stanowiska.

Mimo początkowych emocjonalnych reakcji niektórych polityków, ani Berlin, ani Paryż, ani Rzym nie są zainteresowane ukaraniem Wielkiej Brytanii. Trudno jednak oczekiwać, by zaakceptowana została asymetria w przyszłych relacjach Londynu z UE. Doszłoby do niej, gdyby pozostawiono Wielkiej Brytanii dostęp do rynku unijnego i jednocześnie nie zagwarantowano obywatelom UE chociażby swobody przepływu pracowników. Tymczasem to właśnie wewnątrzunijna migracja zarobkowa stanowiła istotny argument dla głosujących za Brexitem. Bruksela będzie z kolei miała na względzie to, by przebieg negocjacji z Wielką Brytanią nie rodził zachęty dla kolejnych krajów do przeprowadzania podobnych referendów.

Rachunek za Brexit

Niemcy, Francja i Włochy ponoszą główny ciężar działań związanych z kryzysem migracyjnym i kryzysem finansowym strefy euro. Jednocześnie wyzwaniem dla Europy, istotnym zwłaszcza dla ściany wschodniej UE, w tym dla Polski, jest zagrożenie rosyjskie i konflikt na Ukrainie. Berlin, Paryż, Rzym czy Warszawa nie powinny zgodzić się na utrzymanie przez Londyn pozycji finansowej i gospodarczej bramy do Europy, jeśli Wielka Brytania po Brexicie nie będzie współfinansować kluczowych polityk antykryzysowych. Nie należy oczekiwać, by kontrybucja brytyjska miała być niższa niż dotychczas. Przeciwnie – przy uwzględnieniu obecnie obowiązującego tzw. brytyjskiego rabatu – składka Londynu byłaby raczej wyższa, jeśli miałaby dawać Wielkiej Brytanii szeroki dostęp do unijnego rynku. W każdym razie roczna składka netto w wysokości niecałych 8 m ld euro, stanowiąca ok. 0,35 proc. brytyjskiego PKB, czyli jeden pens na każde trzy funty szterlingi PKB, jako bilet wstępu do unijnego rynku, nie jest – wbrew populistycznej propagandzie eurosceptyków – przeszacowana.

Perspektywa wyszehradzka

Kraje grupy wyszehradzkiej mogą się okazać dla Wielkiej Brytanii bardziej przychylne. Z jednej strony we wszystkich tych krajach dochodzi do głosu sceptycyzm wobec dalszej federalizacji Europy. Londyn był postrzegany jako naturalny hamulec dla tych procesów i jednocześnie stanowił przeciwwagę dla partnerstwa niemiecko-francuskiego. Poza tym Wielka Brytania umacniała most atlantycki – istotny zwłaszcza w polityce zagranicznej Polski. Nie należy również lekceważyć tego, że Polska i inne kraje Europy Środkowej i Wschodniej w ciągu ostatnich 10 lat doświadczyły istotnej emigracji do Wielkiej Brytanii. Status prawny 700–850 tys. Polaków będzie niewątpliwie wysoko na liście priorytetów polskiego rządu podczas negocjacji. Z drugiej strony Brexit ożywia dawną ideę Europy dwóch prędkości. Ulega ona wzmożeniu wraz z rosnącą po Brexicie rolą strefy euro w  obrębie UE. Funt brytyjski stanowił dotąd ważny akcent poza strefą euro, przez co zachowanie waluty narodowej nie implikowało marginalizacji w obrębie UE.

Brexit poker

Brytyjskie referendum to dopiero początek rozwodu. Zapadło polityczne rozstrzygnięcie, które rodzi wiele kolejnych pytań. Właściwy Brexit rozpocznie dopiero notyfikacja w trybie art. 50 TUE. Z jej złożeniem Londyn na razie zwleka. Premier Theresa May krótko po objęciu stanowiska odbyła wiele dwustronnych spotkań w wybranych stolicach europejskich, aby wysondować nastroje przed zbliżającymi się negocjacjami. Ich otwarcie zmieni siłę kart w talii uczestników rozgrywki. Wraz z tykaniem zegara przewaga Brukseli w negocjacjach będzie rosła. Koalicja zaledwie kilku państw będzie mogła zablokować każdą propozycję, czyli zniweczyć jakiekolwiek porozumienie dające Wielkiej Brytanii stosunkowo miękkie lądowanie poza Unią. Nie należy oczekiwać, aby umowa łagodząca skutki Brexitu dla gospodarki brytyjskiej mogła zostać zawarta bez gotowości Londynu do transferów na rzecz UE oraz podporządkowania się przynajmniej niektórym regulacjom rynku wewnętrznego. Przyszłe transfery do Brukseli prawdopodobnie będą wyższe niż obecne składki netto Wielkiej Brytanii.

prof. Hans-Bernd Schäfer, Bucerius Law School w Hamburgu

dr hab. Arkadiusz Radwan, Instytut Allerhanda, kancelaria Kubas Kos Gałkowski, ArkadiuszRadwan.pl