Polska zacznie wydawać na obronność 2 proc. PKB rocznie, a do 2022 r. wydamy na modernizację 130 mld zł. Nasza armia stanie się potężna i supernowoczesna. Tylko w deklaracjach.
Bezpieczeństwo Polski to nie tylko międzynarodowe sojusze, przede wszystkim to dobra kondycja armii. Dlatego rząd będzie przeznaczał większe środki na unowocześnianie wojska. W tym celu od 2016 r. zostaną podniesione do 2 proc. PKB wydatki na obronność. To o 800 mln zł więcej niż mamy obecnie – to fragment exposé premier Ewy Kopacz.
Jeśli do tego dodamy wcześniejsze deklaracje rządzących o tym, że do 2022 r. na modernizację armii wydamy w sumie 130 mld zł, to może się wydawać, że jesteśmy na dobrej drodze, by nasi żołnierze byli wyposażeni w nowoczesny sprzęt. Nic bardziej mylnego.
130 mld na modernizację armii
Jeśliby chcieć wymieniać główne grzechy polskiej armii, owe 130 mld zł byłoby niczym ten pierworodny. Choć o kwocie mówił nowy minister obrony Tomasz Siemoniak, to nie do końca wiadomo, skąd się wzięła.
Wiadomo, że 91,5 mld zł przeznaczono na 14 programów modernizacyjnych. Najdroższy z nich – tarcza antyrakietowa – ma kosztować ok. 26 mld zł. Prawie 14 mld zł armia wyda na program zwalczania zagrożeń na morzu – w tym na kupno trzech okrętów podwodnych, a 2 mld zł mniej na zakup śmigłowców. To olbrzymie kwoty, bo roczny budżet resortu kultury to niecałe 3 mld zł.
Te wydatki zostały zapisane w uchwale Rady Ministrów z 17 września 2013 r. Ale pozostałe 40 mld zł, które padają w deklaracjach, są dość problematyczne, bo to m.in. 4 mld zł przeznaczone na kupno paliwa. Czy to jeszcze modernizacja armii?
Historycznie rzecz biorąc, kolejne plany modernizacji armii po 1989 r. udawało się realizować w ok. 50 proc. Podobnie może być także i tym razem
Inną kwestią jest to, skąd te 130 mld zł weźmiemy. W tym roku budżet MON wynosi 32 mld zł. Załóżmy – optymistycznie – że w następnych latach wzrost PKB będzie wynosić średnio 4 proc. rocznie i że będziemy co roku wydawać 2 proc. PKB na zbrojenia. Załóżmy realistycznie, że na wydatki majątkowe, w skład których wchodzi modernizacja armii, będziemy przeznaczać ok. 25 proc. budżetu MON – w 2014 r. będzie to ok. 8 mld zł. Zgodnie z tym rachunkiem w 2022 r. będzie to ok. 11 mld zł przeznaczonych na modernizację. Załóżmy, że w latach 2014–2022 co roku będziemy wydawać średnio 10 mld zł rocznie na modernizację polskiej amii. Przez 9 lat wyjdzie nam 90 mld zł.
Te wyliczenia potwierdza Dominik Kimla, analityk ds. rynku zbrojeniowego w międzynarodowej firmie konsultingowo-badawczej Frost & Sullivan. – 130 mld jest kwotą życzeniową. Wedle naszych szacunków realistyczne wydatki na modernizację do 2022 r. to 90 mld zł – wyjaśnia i dodaje, że przez niższy wzrost gospodarczy na Zachodzie także u nas gospodarka będzie rosnąć wolniej, a to przełoży się na wysokość budżetu MON. – Poza tym mało realne wydaje się założenie MON, że od 2017 r. wydatki majątkowe w armii będą wynosić co najmniej 37 proc. budżetu na obronę – stwierdza Kimla.
Co ciekawe, modernizacja armii jest tak skonstruowana, że niebotyczne kwoty – kilkanaście miliardów złotych rocznie – zaczniemy wydawać od 2017 r. Układając ten plan, urzędnicy założyli pewnie, że w tym czasie część przetargów będzie już realizowana albo że... i tak po kolejnych wyborach zmieni się władza, a nowy rząd sporządzi nowy program. – Wydaje się, że ten, kto sporządzał ten plan, po prostu założył, że jakoś to będzie – stwierdził w rozmowie z DGP Mariusz Cielma, redaktor naczelny portalu DziennikZbrojny.pl. – Historycznie rzecz biorąc, kolejne plany modernizacji armii po 1989 r. udawało się realizować w ok. 50 proc. Myślę, że podobnie może być także tym razem.
Mityczne 2 proc. PKB
Owe 2 proc. PKB to wskaźnik NATO, czyli kwota wydatków na obronność, jaką zaleca Sojusz Północnoatlantycki. Z 28 państw Sojuszu tyle wydaje zaledwie kilka: USA, Wielka Brytania, Francja, Estonia, Grecja i Turcja. W Polsce ustawowo mamy zapisane, że budżet na obronę narodową co roku będzie wynosić co najmniej 1,95 proc. PKB. Jednak w ciągu ostatnich lat ani razu nie zrealizowano go w pełni. Rok temu było to 99,5 proc. tego budżetu, w 2012 r. – 95 proc., a w 2008 r. – zaledwie 85 proc. Za to w 2009 r. aż 99,9 proc.
– Zdarzają się wydatki niewykonane z przyczyn niezależnych od resortu. Nie można np. przewidzieć, ile zakupów towarów czy usług nie dojdzie do skutku w trakcie roku (mogą to być nierozstrzygnięte przetargi, brak ofert spełniających wymagania, tryby odwoławcze, niewywiązywanie się kontrahentów z umów lub zrywanie umów już zawartych). Nie można również precyzyjnie zaplanować, ilu żołnierzy odejdzie ze służby (żołnierz może w każdej chwili wypowiedzieć stosunek służbowy bez podawania przyczyny), ile osób zostanie przyjętych do korpusu szeregowych zawodowych – informuje MON. – Zgodnie z prawem nie możemy zaplanować wydatków na kwotę większą niż ta, którą mamy zapisaną w budżecie – tłumaczy pułkownik Jacek Sońta, rzecznik MON. Czyli resort nie może ogłaszać przetargów na większą kwotę, zakładając, że i tak część z nich się opóźni, zostanie oprotestowana. By usunąć ten błąd systemowy, trzeba by zmiany obowiązującego prawa.
Prawie połowa programów opóźniona
W 2014 r. na realizację 14 głównych programów modernizacyjnych zaplanowano 3,5 mld zł. Przez pierwsze pół roku wydano 840 mln zł. Tradycyjnie MON najwięcej wydaje w czwartym kwartale. – Wtedy często odbywa się to na zasadzie łapanki. My mamy już przygotowane oferty w gotowości, by na sygnał z resortu od razu je składać – mówi nam prezes dużej firmy produkującej na potrzeby armii.
Bardziej do myślenia daje to, że co najmniej sześć programów jest opóźnionych w stosunku do pierwotnych planów. Wyjątkowego pecha ma marynarka wojenna. Najpierw przez dziesięć lat wydano 400 mln zł na korwetę „Gawron”, a później uznano, że to projekt niepotrzebny, zmieniono koncepcję i teraz z rekordowo drogiego kadłuba ma powstać patrolowiec „Ślązak”. Według nowych planów ma być gotowy w 2016 r. Ponaddwuletnie opóźnienie ma też przetarg na okręty podwodne (inne pytanie, czy Polska faktycznie ich potrzebuje).
Problemy z terminowością nie dotyczą tylko sił morskich – równie dobrze można je znaleźć w tych powietrznych. Niedawno MON ujawnił, że termin składania ofert dotyczących śmigłowców został przesunięty na koniec listopada. Oficjalny komunikat mówi, że na prośbę dwóch z trzech firm startujących w przetargu. Nie zmienia to jednak faktu, że wcześniej MON deklarował wybór wykonawcy na pierwszą połowę 2014 r., a podpisanie umowy w III kwartale. Później mówiono o przełomie lat 2014/2015, a już w jednym z niedawnych wywiadów minister Siemoniak deklarował, że dostawcę wyłonimy w ciągu roku. Być może rządzący myślą, że podpisanie kontraktu na śmigłowce za rok, tuż przed wyborami parlamentarnymi będzie bardzo dobrze wyglądać i przysporzy dodatkowych głosów. – Jeżeli gra się uzbrojeniem armii politycznie, to jest to błąd niewybaczalny, bo godzi w bezpieczeństwo państwa. To łobuzerstwo – mówi gen. Waldemar Skrzypczak, były wiceminister obrony narodowej odpowiedzialny za modernizację armii.
Jeszcze więcej wart jest opóźniony o rok kontrakt na zbudowanie tarczy antyrakietowej. Tymczasem jeden z ludzi mających w tej materii bardzo dużo do powiedzenia, płk Tomasz Jakusz, szef Oddziału Gestorstwa i Rozwoju Zarządu Obrony Powietrznej i Przeciwrakietowej w Dowództwie Generalnym, na łamach „Przeglądu Sił Zbrojnych” napisał, że „prowadzone od lat studia nad pozyskaniem nowych zestawów rakietowych OP oraz zgromadzona wiedza i doświadczenie pokazują, że struktury MON nie są przygotowane do podejmowania prac rozwojowych. Tymczasem modernizacja OP jest bezprecedensowa, nie tylko ze względu na jej zakres, lecz także w związku z założeniem znacznego udziału polskiego przemysłu obronnego w pracach rozwojowych. Zaangażowanie gestora (MON – aut.) w modernizację i rozwój jest słuszne i konieczne, lecz odpowiednie komórki gestorskie zostały zminimalizowane do wykonywania zadań bieżących, przez co eksploatacja starzejącego się sprzętu (...) już jest wyzwaniem, a realizacja ogromu zadań dotyczących modernizacji technicznej jest zagrożona. Brakuje też doświadczeń odnoszących się do tak dużych programów i zaplecza do metodycznego prowadzenia rozwoju sprzętu wojskowego”.
To, że wojskowi snują takie wnioski w czasopiśmie wydawanym przez MON, pokazuje, że sytuacja jest daleka od idealnej. Np. przetarg na modernizację czołgów Leopard jest opóźniony o ponad rok. Polski przemysł sam nie potrafi jej wykonać, ale z Niemcami, którzy mogą go przeprowadzić, nie umie się dogadać. Jednak w resorcie nie tracą rezonu: – Ważniejsze od tego, by mieć szybko ofertę, jest to, by mieć dobrą ofertę. Rozmawiamy z partnerami, by udział polskiego przemysłu w tej modernizacji był jak największy, na razie Niemcy proponują za mały procent polonizacji produkcji – tłumaczył nam niedawno wiceminister Czesław Mroczek.
Tajne przez poufne i niejasne
Kolejnym problemem modernizacji jest brak kontroli społecznej nad tym, co się dzieje. Urzędnicy MON często są zdziwieni, że podważa się racjonalność decyzji, które podejmują. Na pewno sprzyja temu materia – siłą rzeczy w wojsku sporo jest rzeczy niejawnych, ale przez to wiele rozstrzygnięć trudno kontrolować. A czasem można się tajnością bardzo zręcznie zasłaniać.
31 lipca napisaliśmy w DGP o tym, że z 3,5 mld zł przeznaczonych na główne programy modernizacyjne wydano zaledwie 840 mln zł, a w sumie podpisano umowy na 2 mld zł. Do zagospodarowania zostało więc 1,5 mld zł. Dzień po publikacji w Programie I Polskiego Radia wystąpił minister Tomasz Siemoniak i stwierdził, że „cały program modernizacji we wszystkich obszarach to ok. 8,2 mld zł”, z czego zaangażowanych jest już ponad 6 mld zł. Zdaniem ministra obawy, czy środki na modernizację uda się wydać, to „tradycyjne czarnowidztwo podyktowane tym, że w ubiegłych latach były problemy, by te plany realizować”. Spytaliśmy, skąd wzięły się te kwoty. Okazało się, że jest to dokument niejawny i jako taki nie może być udostępniony do wiadomości publicznej – MON podał tylko kilka ogólnych uwag. I tak wiadomo, że w tej kwocie są m.in. wydatki na... muzea. Co ciekawe, środki na modernizację jawną udało się zakontraktować w 60 proc., a te na modernizację tajną już w 65 proc. (o czym także na łamach DGP już pisaliśmy).
Brak przejrzystości to nie tylko domena MON. Wielkie koncerny zbrojeniowe mają tzw. mapy, czyli listy ludzi mających największy wpływ na podejmowanie decyzji o zakupie uzbrojenia. Są na niej m.in. urzędnicy MON, Inspektoratu Uzbrojenia, wojskowi z poszczególnych rodzajów sił zbrojnych, a także pracownicy Kancelarii Prezydenta RP czy Biura Bezpieczeństwa Narodowego. O ile dostęp do ucha wiceministra czy ministra, nie wspominając już o prezydencie, jest bardzo ograniczony, to można próbować na nich wpływać przez dojście do niższych rangą urzędników. I wcale nie chodzi tu o korupcję. Często bilans korzyści pomiędzy wyborem ofert jest bardzo zbliżony, racje są podzielone i każdy wybór ma swoje plusy i minusy. Kwestia, na których aspektach warto się skupić, zawsze jest kontrowersyjna. Problem w tym, że przesłanki, na podstawie których będą podjęte decyzje, pozostaną w dużej mierze niejawne. A to wiążę się z tym, że w razie niepowodzenia nie będzie kogo rozliczać.
Warto też pamiętać, że największe przetargi zbrojeniowe rozstrzygają raczej politycy niż wojskowi. Stąd też w ostatnim roku nad wyraz często odwiedzają nas wysocy rangą urzędnicy z USA czy z Francji. Lobbing w tej sferze odbywa się na bardzo wielu poziomach (dotyczy także dziennikarzy). Doskonałym przykładem pewnej szarości tej sfery jest kontrakt na myśliwce F-16, którego kolejną ratę mamy zapłacić w przyszłym roku. Choć czasy, gdy go podpisywano, były znacznie mniej cywilizowane, wieść gminna niesie, że wychodził go jeden człowiek. Główną zaletą „efów” było to, że jest to produkt amerykański. Słaby nadzór społeczny sprzyja także takim sytuacjom, jak ta, że Marcin Idzik, odpowiedzialny w MON za nadzór antykorupcyjny, później wiceminister obrony narodowej odpowiedzialny za modernizację, zostaje prezesem kontrolowanego przez państwo Polskiego Holdingu Obronnego. Branża ta sama. Biorąc pod uwagę, że były szef NATO następnego dnia po zakończeniu swojej kadencji otwiera firmę konsultingowo-lobbystyczną, to i tak w Polsce standardy są wręcz wysokie.
Epilog
Używając nomenklatury wojskowej: jeśli chodzi o modernizację armii, to na razie nie wyszliśmy poza fazę analityczno-koncepcyjną. Ewentualnie zajęliśmy kilka przyczółków. Na pewno na cele zbrojeniowe przeznaczymy w najbliższych latach znaczne kwoty, choć nie tak duże, o jakich mówią politycy.
Ale wątpliwości jest dużo. Ostatnio ze stanowiska chciał odejść gen. Sławomir Szczepaniak, szef Inspektoratu Uzbrojenia, najważniejszy wojskowy odpowiedzialny za zakupy armii. Powodem były problemy w kontaktach z ministrem Mroczkiem. Namówiono go jednak, by został. Sytuację, w której się obecnie znajdujemy, dobrze podsumował Dominik Kimla. – Modernizację musimy wreszcie zacząć. Kończymy drugi rok projektu modernizacyjnego, a my tylko cały czas słyszymy, że kolejne programy będą uruchamiane.
