W Polsce mamy ich 14. Na świecie są ich tysiące. Mają przyśpieszać rozwój gospodarczy – więc warte są specjalnych przywilejów podatkowych. Tyle że na ich dobroczynność nie ma mocnych dowodów.
Gdy po 1989 r. pod wodzą profesora Leszka Balcerowicza przeorano polski krajobraz gospodarczy, wydawało się, że Gliwice znalazły się na bardzo nieurodzajnym gruncie. Wszyscy wiedzieli, że przemysł wydobywczy, na którym opierała się jego pomyślność, pójdzie w odstawkę i w lokalnej kopalni węgla kamiennego sztygar odgwiżdże niebawem ostatnią zmianę.
Minęło 25 lat. Chociaż kopalnię faktycznie zamknięto, Gliwice to jedno z najprężniej rozwijających się polskich miast – ze sporym budżetem, niewielkim zadłużeniem i bezrobociem oscylującym wokół 5 proc. Proroctwo upadku się nie ziściło. Dlaczego?
Włodarze miejscy mają jedno sztandarowe wyjaśnienie: od 1996 r. w Gliwicach działa specjalna strefa ekonomiczna. Firmy (m.in. General Motors), które tam działają, dają ludziom pracę, a lokalnej gospodarce impuls rozwojowy.
Piękna historia do albumu o ekonomicznym sukcesie Polski. Co więcej, jak jesteśmy nieustannie przekonywani, niejedyna. W Polsce od 20 lat działa 14 specjalnych stref ekonomicznych. Są jednym z głównych sposobów ściągania do Polski zagranicznego kapitału. Firmy inwestujące w ich obrębie w budowę nowych zakładów pracy zwolnione są częściowo z płacenia podatku dochodowego.
Według pierwotnych planów SSE miały zostać zlikwidowane w 2016 r. Zakładano, że do tego czasu nasza gospodarka dojrzeje i okrzepnie. Najwyraźniej jeszcze nie okrzepła – dwukrotnie bowiem przedłużano okres funkcjonowania stref. Mają działać do 2026 r.
Czy to dobrze?
Legenda sukcesu
Politycy przekonują, że wręcz wspaniale. Tłumaczą, że ściągnięcie inwestorów oznacza szybszy wzrost PKB i modernizację gospodarki. Chodzi nie tylko o budowę nowych fabryk, które pociągną za sobą większe zatrudnienie, lecz także o importowane wraz z nim technologiczne know how – coś, co rozwijającym się państwom jest szczególnie potrzebne. Siłą naturalnej dyfuzji „tajemnice” nowoczesnych firm z SSE mają przeniknąć do firm lokalnych, a w rezultacie wzrosną produktywność całej gospodarki i płace. Brzmi rozsądnie. Tym bardziej że – przynajmniej w narracji swoich zwolenników – SSE były uniwersalnym motorem postępu gospodarczego bez względu na epokę. Jak podkreśla Robert Gwiazdowski z Centrum im. Adama Smitha w jednym ze swoich artykułów, już starożytni władcy praktykowali tworzenie specjalnych obszarów gospodarczych: nadawali handlowe przywileje miastom portowym, by wzmacniać ich rozwój i napełniać swoje skarbce. Z kolei średniowieczni monarchowie i książęta, żeby zachęcić osadników do zasiedlenia nowo lokowanych wsi, racjonalizowali wymagane daniny, ustanawiali prawo wychodu (prawo chłopa do opuszczenia wsi) czy normowali kwestie posiadania ziemi. W średniowieczu powstała także słynna Liga Hanzeatycka, czyli związek miast Europy Północnej, które cieszyły się statusem wolnych.
Były specyficzną unią handlową i celną. Obdarzone sporą liczbą przywilejów, oferowały sobie wzajemną ochronę prawną i pomoc, skutkiem czego bogaciły się szybciej od innych.
Skoro SSE w różnych odsłonach funkcjonowały przez tysiąclecia, było tylko kwestią czasu, gdy w XX w. – po przerwie spowodowanej wojnami światowymi – znów rozkwitną.
Pierwszą współczesną SSE utworzono w 1959 r. w Shannon w Irlandii i okrzyknięto ją spektakularnym sukcesem. Jej roli w awansie ekonomicznym, jaki dokonał się w tym kraju w ciągu ostatniego półwiecza, nikt nie podważa. Do innych cudownych stref ekonomicznych zalicza się strefy chińskie – m.in. Shenzen czy Kanton. Bez nich południe Chin wciąż przymierałoby głodem. – SSE przyczyniły się do sukcesu chińskiej transformacji zapoczątkowanej w 1978 r., bo wpisywały się w sytuację polityczną. Chiny dzięki strefom stopniowo otwierały się na inwestycje zagraniczne. Równocześnie nie prowokowały konserwatywnych komunistów. Duży poziom fiskalnej i politycznej decentralizacji pozwolił przywódcom prowincji tworzyć wiele lokalnych regulacji i programów przyciągających zagraniczny kapitał. Awans urzędników ze szczebla regionalnego na rządowy zależny był od tego, jak dobrze radzą sobie zarządzane przez nich regiony. Wykorzystywali więc SSE, by w tym wyścigu uzyskać lepsze referencje – pisze dr Lotta Moberg, badaczka SSE z George Mason University na łamach Caymanfinancialreview.com.
Głównym magnesem przyciągającym inwestorów do SSE nie są wyłącznie ulgi podatkowe. Niektóre strefy oferują także mniej restrykcyjne regulacje albo nawet odrębne systemy prawne. Na terenie strefy dubajskiej obowiązuje brytyjskie prawo precedensowe, a nie – jak na terenie reszty Zjednoczonych Emiratów Arabskich – prawo szariatu. W większości stref tworzy się także specjalną infrastrukturę pod przyszłe inwestycje. Niezbędną podstawą jest tu dobre skomunikowanie i uzbrojenie terenu strefy. Jedna ze stref południowokoreańskich ma nawet własne lotnisko z polem golfowym, ogrodami, muzeum i kasynem.
Na świecie funkcjonuje obecnie ok. 3 tys. różnego typu specjalnych stref ekonomicznych. Pierwsza z 14 polskich powstała w Mielcu w 1995 r. Status SSE ma u nas obecnie teren o powierzchni niemal 19 tys. ha. Ściągnięto tam inwestycje o wartości ponad 102 mld zł, które dają zatrudnienie dla ok. 300 tys. ludzi. Stworzenie stref kosztowało budżet państwa ok. 18 mld zł – 14 mld w ulgach i 4 mld w kosztach budowy strefowej infrastruktury. 1 wydany miliard dał nam zatem 5,5 mld zainwestowanych. Czy więc cel powołania SSE został zrealizowany?
Problemy z dowodami
To wbrew pozorom nie jest takie oczywiste. Doktor Lotta Moberg wylewa na głowy strefoentuzjastów zimny prysznic. – Większość krajów, w których działają strefy, doświadczyło wzrostu gospodarczego i zmniejszenia się wskaźnika biedy. A jednak na podstawie badań ekonomicznych nie da się ocenić, czy to właśnie SSE do tego się przyczyniły. Efekty ich działania wciąż nie są zbyt dobrze wyjaśnione – uważa.
Ekonomiści zwracają uwagę na spekulatywny charakter zachwytów nad SSE. Zadają pytanie: czy gdyby nie utworzono w Polsce SSE, to zagraniczny kapitał lokowano by gdzie indziej? Czy faktycznie SSE przyciągają dodatkowe inwestycje? Zwolennicy SSE przekonują, że to pewne.
Ta odpowiedź się jednak nie broni. Nie da się jej zweryfikować i opiera się w gruncie rzeczy na błędzie wnioskowania. Jeśli szaman tańczył wokół ogniska, by przywołać deszcz, a potem deszcz faktycznie spadł, wcale nie oznacza to, że ów szaman deszcz wywołał.
Żeby zbliżyć się do prawdy o SSE, należy sprawdzić, czy niskie podatki – główna cecha stref – istotnie są silnym impulsem napływu inwestycji. W raporcie OECD „Wpływ opodatkowania na bezpośrednie inwestycje zagraniczne” z 2007 r., podsumowującym badania w tym zakresie, czytamy, że wysokość opodatkowania ma spore znaczenie, ale nie aż tak wielkie, jak może się to intuicyjnie wydawać. 1 proc. wzrostu podatku to średnio o 3,7 proc. mniejsze bezpośrednie inwestycje zagraniczne (BIZ).
Autorzy zaznaczają, że sporo krajów OECD mimo relatywnie wysokiej efektywnej stopy opodatkowania ma spore sukcesy w przyciąganiu BIZ, a kapitał napływający do Unii Europejskiej wcale nie wędruje do tych państw członkowskich, w których podatki są najniższe.
– Dzieje się tak wbrew oczekiwaniom, że w wyniku eliminacji barier w przepływie kapitału podatki zaczną odgrywać większą rolę w tym zakresie – piszą ekonomiści OECD.
Tymczasem politykom wydaje się, że jeśli nie zaoferują większych od sąsiadów ulg i subwencji, to międzynarodowy kapitał inwestycyjny postawi na nich krzyżyk. Nie są w stanie zrozumieć, że głównym powodem inwestowania jest oczekiwany zwrot z kapitału, a nietrafionej inwestycji nie zrekompensuje nawet podatek wynoszący 0 proc. Innymi słowy, gdyby nawet SSE w Polsce nie istniały, to te miliardy złotych w dużej części i tak zostałyby u nas zainwestowane.
Owszem, ktoś może przypomnieć, że inwestorzy działający w SSE jak jeden mąż deklarują, że to właśnie przywileje podatkowe ściągnęły ich do kraju i ewentualne zamknięcie stref kazałoby im myśleć o wyprowadzce. Tylko czy te deklaracje są wiarygodne? Żaden sąd nie uwierzyłby w szczerość zeznań inwestorów akurat w tej sprawie. Jeśli do atrakcyjnych inwestycji, które zapewne przeprowadziliby tak czy owak, dorzuca im się w pakiecie ulgi podatkowe, to naturalne, że zrobią co w ich mocy, by stref nie likwidowano.
Co jednak naprawdę sprawia, że inwestycje lokuje się w tym, a nie innym miejscu?
Bardzo złożony zespół czynników, które dokładnie zna i subiektywnie ocenia tylko sam inwestor. Istnieją jednak czynniki uniwersalne. Na pewno zalicza się do nich wielkość rynku, jego konkurencyjność albo jego zintegrowanie z rynkiem międzynarodowym. Rząd na te kwestie zazwyczaj nie ma większego wpływu – zależą one od naturalnej ewolucji gospodarki wolnorynkowej i od aktualnych globalnych trendów.
Są jednak także czynniki, które od rządu zależą bezpośrednio – m.in. infrastruktura i instytucje, czyli cywilizowany ustrój polityczny, stabilne prawo, prosty system regulacji, transparentny system podatkowy czy sprawne sądy. Dopóki istnieje państwowa edukacja, to do instytucji możemy zaliczyć także ją. Dobrze wykształceni pracownicy lokalni działają na inwestorów jak magnes. Jeśli Polska będzie instytucjonalnie silna, zwiększy swoją szansę na napływ nowych BIZ. Jeśli będzie słaba, to nawet najhojniejsze ulgi nic nie dadzą. Słabość instytucjonalna to przyczyna klęski większości afrykańskich SSE. Ich siła zaś to tajemnica sukcesu wspomnianej wcześniej Irlandii.
Jednak politycy otoczeniem biznesu nie zajmują się tak chętnie i z taką werwą, jak przecinaniem wstęg pod kolejne inwestycje w SSE. Pomiędzy państwami wytwarza się niezdrowa konkurencja na wysokość ulg zamiast na jakość państwa.
Więcej kapitału, mniej biznesmenów
Niektórym wydaje się, że SSE to wolnorynkowe oazy na etatystycznej pustyni. Zwolnione w ich ramach z podatków i niektórych regulacji firmy mogą wreszcie rozwinąć skrzydła.
Taka narracja jednak oparta jest na (celowym?) przymknięciu oczu na fakt, że SSE to najczystszej wody przejaw państwowego interwencjonizmu. Liberalizm ekonomiczny postuluje równe dla wszystkich prawa i równe dla wszystkich obowiązki. Jeśli rząd – choćby i pod namową neoliberalnych ekonomistów – wprowadza w tej zasadzie wyłom i tworzy miejsca, w których zwyczajne prawo nie obowiązuje, to interweniuje, a każda interwencja ma swoje konsekwencje. Najczęściej negatywne.
Załóżmy, że SSE faktycznie przyciągają inwestycje, które bez nich by się w kraju nie pojawiły. Czy to rzeczywiście taka wspaniała nowina? Niekoniecznie.
Jak dowodzi prof. Saul Estrin z London School of Economics, BIZ tłumią lokalną przedsiębiorczość. Zdaniem Estrina główną tego przyczyną jest efekt konkurencji. BIZ konkurują po prostu z firmami lokalnymi, a te upadają, jeśli nie dostosują w odpowiednim tempie swojej produktywności do poziomu zagranicznych rywali. Konkurują jednak nie tylko o rynek, czyli o klientów, ale także o zasoby produkcyjne, które bogatsze firmy są w stanie zakupić po wyższej cenie, ograniczając do nich dostęp innym. Jeśli przykładowo firma X z SSE potrzebuje najlepszych elektryków, to ci elektrycy nie znajdą już zatrudnienia w lokalnej firmie Y. BIZ mogą szkodzić w tym zakresie wszystkim przedsiębiorstwom, a nie tylko bezpośredniej konkurencji.
– Jeśli BIZ oferują specjalistom dobre płace, ci mogą rezygnować z własnej działalności. BIZ mogą więc wpływać negatywnie na formowanie się nowych firm – uważa Estrin. Oznacza to, że nasza gospodarka mogła po 1989 r. urodzić więcej własnych przedsiębiorców, niż urodziła. Czy to oznacza, że BIZ są złe? Nie, ale zła jest interwencja polityczna zaburzająca ich lokowanie.
Jak to z interwencjami państwa bywa, często są źle obliczone. Teoretycznie SSE mają przyciągać kapitał tam, gdzie gospodarka kuleje. Światowa Organizacja Handlu wskazuje, że najlepsza lokalizacja dla SSE to miejsca z bezrobociem o 10 proc. wyższym od średniej krajowej i PKB per capita nieprzekraczającym 85 proc. średniej krajowej. Tymczasem w Polsce pierwotnie SSE tworzono w... relatywnie najbogatszych miejscowościach danych regionów. Dlaczego? Teorii jest wiele. Jedne mówią, że było to w zgodzie z makroekonomicznym założeniem, że wzmacnianie silnych ośrodków pociągnie w górę także słabe. Inne, że SSE miały służyć zbijaniu politycznego kapitału. Według dr. Andrzeja Cieślika z Uniwersytetu Warszawskiego strefy powstawały tam, skąd wywodziło się najwięcej polityków SLD, czyli partii rządzącej krajem w trakcie ich tworzenia.
Inny problem z SSE polega na rodzaju działalności, jaką przyciągają. Każdy polityk chciał, by w ich ramach funkcjonowały wyłącznie zaawansowane technologicznie firmy, dzięki którym gospodarka kraju mogłaby dokonać wielkiego skoku w produktywności i płacach.
Tylko czy na takie firmy działają zachęty podatkowe? Wątpliwe. SSE – przynajmniej w polskim wydaniu – to wciąż przede wszystkim montownie, zakłady chemiczne i fabryki baterii łazienkowych oraz centra logistyczne, a nie centra rozwoju produktów Google i Tesla Motors. Firmy te przynależą do XX, a nie do XXI w. Wierzą w tanią robociznę i masową produkcję relatywnie prostych towarów. Może dają pracę, ale nie dają perspektyw.
Inna rzecz, że jeśli w SSE działają jakieś firmy, które rentowność swoich inwestycji opierają na oszczędnościach podatkowych, a nie oczekiwanym zysku ze sprzedaży produktów, to wartość dodana, jaką wnoszą, jest niewielka lub zerowa. Ich zniknięcie nie byłoby wielką tragedią.
W literaturze ekonomicznej znajdujemy wiele przykładów innego typu niezamierzonych konsekwencji tworzenia specjalnych stref ekonomicznych w zależności od rejonu świata. Zależą one od konkretnego modelu funkcjonowania SSE. W gospodarkach wschodzących, takich jak Indie, przedmiotem kontrowersji bywa na przykład spekulacyjny handel gruntami na obszarze SSE. W Polsce przy tworzeniu SSE udało się uniknąć dewastacji środowiska, ale już nie szpetoty, którą wnoszą w podmiejski krajobraz.
Jedna strefa dla wszystkich
W publicznej debacie o SSE poza ekonomicznymi argumentami obecne są także argumenty moralne. Ich sedno: jeśli ja płacę podatki, oni, tj. firmy w strefach, także powinni, w przeciwnym razie stanowią dla mnie nieuczciwą konkurencję. Taką argumentację stosował m.in. Jeremi Mordasewicz, ekspert Konfederacji Lewiatan.
– Przecież nie tylko zagraniczny, lecz także polski kapitał ma dostęp do SSE. Ma też największy, bo ok. 20-proc., udział w wartości wszystkich inwestycji w SSE – brzmiała odpowiedź ich zwolenników, np. Sławomira Majmana, byłego szefa Polskiej Agencji Informacji i Inwestycji Zagranicznych.
Na pierwszy rzut oka taka obrona ma sens. Jednak gdyby była słuszna, to czy nie należałoby oczekiwać, że wszyscy polscy przedsiębiorcy będą próbowali przeprowadzić się do SSE? Że zaleją urzędy listami intencyjnymi? Tak się nie dzieje. Po pierwsze, żeby uruchomić działalność na terenie SSE, trzeba wziąć udział w przetargu. To oznacza spełnianie różnego typu wymogów formalnych, ale także np. konieczność wniesienia wadium. Statystyczny Kowalski bez kapitału nic nie zdziała. Eliminuje to zółtodziobów i przedsiębiorców in spe. Po drugie, nawet jeśli Kowalski ma kapitał, a może i działającą firmę, to wymaganie, by przeniósł ją na teren strefy, i tak będzie dla niego zbyt kosztowane. Nie mówiąc już o tym, że wiązałoby się ze stratą dla rejonu, z którego wyprowadziłby biznes. Po trzecie, istnieje spora grupa przedsiębiorstw, które na terenie stref po prostu działać nie mogą ze względu na model biznesowy. Absurdem byłoby przecież otwierać na terenie SSE sieci piekarni czy kwiaciarni. Po czwarte, SSE to obszary ograniczone fizycznie – wszyscy się tam nie zmieszczą.
Argument, że w SSE działać może każdy, jest prawdziwy tylko w świecie urojonym. W rzeczywistym zawsze będzie istnieć grupa uprzywilejowanych grubych ryb i znacznie większa grupa karnie płacących podatki płotek. Na pytanie właściciela kwiaciarni, dlaczego on musi płacić podatek, a firmy z SSE nie, odpowiedź nigdy nie będzie zadowalająca.
A może tę niesprawiedliwość można uzasadniać wzrostem PKB? Wątpliwe. Dęte. Cyniczne.
Profesor Saul Estrin uważa, że tworzenie SSE w państwach transformacji ustrojowej ma sens jedynie na samym początku ich wolnorynkowej drogi. SSE są wówczas gwarantem stabilnego i przyjaznego środowiska regulacyjnego dla niezaznajomionych z tymi państwami inwestorów. W gospodarkach dojrzalszych, w których prawo jest już stabilne, wydzielanie specjalnych stref ekonomicznych nie ma już uzasadnienia. Przypomina tworzenie ekonomicznych gett.
– BIZ powinny być lokowane w otoczeniu firm lokalnych, a nie innych BIZ. Nie należy tworzyć zamkniętych enklaw dla zagranicznych inwestorów, ale integrować ich z „lokalsami”. Napływowe firmy uzyskają w ten sposób pełny kontakt z krajową gospodarką, stworzą wspólny ekosystem i łatwiej wówczas o pozytywne efekty – tłumaczy ekonomista.
Czy więc należy zlikwidować SSE, a firmom w nich działającym odebrać przywileje?
Znajdą się zwolennicy i takiego rozwiązania. Inni będą chcieli, by – skoro SSE już istnieją – przyjmowały tylko nowoczesne firmy. Takie, które nie żerują na taniej sile roboczej, a zatrudniają fachowców, płacą dobrze i cechuje je innowacyjność produktowa. Jednak taka strategia oznacza jeszcze większy interwencjonizm oraz odgórne typowanie „zwycięzców” i „przegranych”. Urzędnicy nie nadają się do podejmowania takich decyzji. Doktor Lotta Moberg uważa, że wartym rozważenia modelem są prywatnie zarządzane SSE. Prywatni zarządcy w wyznaczonych ustawą ramach mogliby sami opracowywać reguły funkcjonowania stref i sami określać ich charakter.
To rozwiązanie jednak nie usuwa problemu niesprawiedliwego opodatkowania.
Istnieje jednak jeszcze inne – znacznie korzystniejsze, bezpieczniejsze i bardziej sprawiedliwe.
Nie musimy przecież iść w ślady tego jednookiego rosyjskiego chłopa ze starego dowcipu, który złowiwszy złotą rybkę, prosi ją w ramach „jednego życzenia” o wykolenie oka sąsiadowi. Zamiast odbierać przywileje podatkowe firmom ze stref specjalnych, warunki tam panujące rozszerzmy na cały kraj. Nie oznaczałoby to całkowitej eliminacji podatku dochodowego dla firm (politycznie postulat jak na razie nierealny), ale po prostu jego obniżenie.
Żeby zwiększyć napływ tych właściwych – tj. myślących długoterminowo i nienastawionych na podatkowy drenaż kraju gospodarza – zagranicznych inwestorów, trzeba jeszcze trochę popracować nad instytucjami. Ale żyjemy w XXI w. Nasza cywilizacja przymierza się do podboju Marsa, a na małych płytkach USB wielkości paznokcia możemy zmieścić całą literaturę świata. Wspomniany wymóg wydaje się banałem, do realizacji którego potrzeba wyłącznie woli.
Politykom wydaje się, że jeśli nie zaoferują większych od sąsiadów ulg i subwencji, to międzynarodowy kapitał postawi na nich krzyżyk. Nie są w stanie zrozumieć, że głównym powodem inwestowania jest oczekiwany zwrot z kapitału, a nietrafionej inwestycji nie zrekompensuje nawet podatek wynoszący zero proc. Gdyby nawet specjalne strefy ekonomiczne w Polsce nie istniały, miliardy złotych w dużej części i tak zostałyby u nas zainwestowane.