Przeszłość i przyszłość finansowania samorządów w Polsce

Podsumowanie wysiłków inwestycyjnych samorządów w okresie członkostwa Polski w UE, prace nad reformą systemu finansowania JST, cyfrowa rzeczywistość w samorządach – to niektóre z tematów poruszonych podczas tegorocznej konferencji Banku Gospodarstwa Krajowego dla jednostek samorządu terytorialnego

XVII edycja wydarzenia, które zorganizowano w dniach 25–26 czerwca w Warszawie, odbyła się pod hasłem „Dwie dekady w Unii Europejskiej. Przeszłość i przyszłość finansowania Jednostek Samorządu Terytorialnego”.

Mirosław Czekaj, p.o. prezes Banku Gospodarstwa Krajowego, w wystąpieniu otwierającym konferencję nawiązał do zbliżających się zmian w systemie finansowania samorządów. Zdeterminuje go przygotowywana przez rząd reforma, która zgodnie z zapowiedziami Ministerstwa Finansów ma wejść w życie 1 stycznia 2025 r.

Jak zauważył Mirosław Czekaj, reforma finansów to kwestia ważna dla każdego samorządu, jej skutki będą miały jednak znaczenie również dla sektora bankowego. Dla BGK istotnym wyzwaniem będzie dostosowanie oferty do potrzeb samorządów i w zgodzie z rygorami, jakie są nakładane na instytucje finansowe.

Podczas powitania gości Mirosław Czekaj przypomniał też, że polski bank rozwoju jest aktywny na polu inwestycji i zapewnia samorządom finansowanie nie tylko ze środków unijnych, lecz także ze środków własnych. Roczny wymiar finansowania udzielanego przez BGK w ramach instrumentów takich jak kredyty, pożyczki czy emisje obligacji ze środków własnych sięga 7 mld zł.

Odnosząc się do obecności Polski w Unii Europejskiej, szef polskiego banku rozwoju wskazał, że dwie dekady unijnego finansowania dla samorządów podsumowuje kwota ponad 158 mld zł. Bank Gospodarstwa Krajowego pozostaje przy tym kluczowym ogniwem dystrybucji funduszy unijnych. Szczególna rola w tym łańcuchu przypada również samorządom wojewódzkim, z którymi bank współpracuje.

BGK uczestniczy również w dystrybucji środków z Krajowego Planu Odbudowy i pożyczek na wsparcie zielonej transformacji miast.

– To nowe już realizowane zadanie. Mamy podpisane umowy, możemy przekazywać środki do samorządów, a do banku zostały złożone pierwsze wnioski, które są obecnie analizowane. Pula sięga 40 mld zł. Dla porównania w minionych dwóch dekadach łączne wsparcie, które przeszło przez Bank Gospodarstwa Krajowego to 27 mld zł – powiedział Mirosław Czekaj.

Jak przypomniał, pożyczki dla samorządów w ich najatrakcyjniejsze części zakładają oprocentowanie 0 proc. i możliwość umarzana do 5 proc. pozyskanych środków.

– KPO to wielka szansa dla samorządów, dla Polski, dla społeczności lokalnej, ale są też ograniczenia czasowe. W związku z tym mamy pełną mobilizację, jeśli chodzi o wykorzystanie tych pieniędzy. Jesteśmy do dyspozycji samorządów, żeby wykorzystać jak najwięcej środków z tego mechanizmu – podkreślił szef BGK.

Wyzwania i szanse

Przesłanie dla samorządowców przygotował również premier Donald Tusk, który pokreślił w liście skierowanym do uczestników konferencji BGK, że samorządy są jednym z największym sukcesów polskiej transformacji.

„Wiemy, że poprzednie osiem lat nie było łatwe dla samorządów” – napisał prezes Rady Ministrów i dodał, że poprzedni rząd dążył do centralizacji, a reformy takie jak Polski Ład podcinały finanse samorządów, co musiało odbić się na jakości usług publicznych.

– Odbudowa tego, co zostało zniszczone, jest jednym z głównych zadań tego rządu, bo samorządność jest wpisana w nasze DNA – zadeklarował Donald Tusk.

O planowanych zmianach w zakresie odbudowy mówił Andrzej Domański, minister finansów.

– Przed nami najważniejsze zadanie, czyli naprawa finansów samorządów. To zadanie chcemy realizować razem z samorządami, a nie obok nich. Dokonujemy fundamentalnej zmiany w systemie finansowania JST i ostatecznie zrywamy z polityką zależności samorządów od politycznych decyzji. Wdrażamy system, w którym dochody będą ściśle powiązane z tym, co wypracują mieszkańcy konkretnych samorządów – powiedział.

Jak wyjaśniał, zamiast centralnie sterowanych rządowych subwencji JST oprą się na dochodach własnych, wynikających z lokalnej bazy podatku dochodowego od osób fizycznych i podatku dochodowego od osób prawnych. Żelazną zasadą będzie obiektywność, apolityczność podziału środków i uodpornienie dochodów JST na ewentualne zmiany polityki podatkowej.

– Możemy to osiągnąć w relatywnie prosty sposób. Dochody samorządów z tytułu PIT i CIT będą liczone jako procent od dochodów podatników danego podatku z terenu danej JST – tłumaczył minister finansów.

Jak podkreślił, w nowym systemie dochody samorządów będą stabilne, oparte na lokalnej bazie podatkowej, wyliczane na podstawie transparentnych i całkowicie apolitycznych algorytmów. Jednocześnie żaden samorząd ma nie być na wprowadzonych zmianach stratny.

– Reforma, którą proponuję, zabezpieczy stabilność samorządów na kolejne lata, a mam nadzieję, że na dekady – powiedział Andrzej Domański.

O przyszłości samorządów w kontekście aktualnych wyzwań społeczno-gospodarczych mówił Krzysztof Paszyk, minister rozwoju i technologii. Jak zauważył, obecnie samorządy funkcjonują w niezwykle złożonym otoczeniu i mierzą się z wzywaniami – związanymi z demografią, klimatem i transformacją cyfrową.

– W obliczu tak wielu zmian potrzebna jest poprawa zdolności inwestycyjnych samorządów, co pozwoli na dalszy rozwój lokalnych warunków do prowadzenia działalności gospodarczej. Rozwój gospodarczy w Europie koncentruje się dzisiaj wokół podwójnej transformacji – energetyczno-klimatycznej i cyfrowej. Nowe instrumenty wsparcia inwestycji samorządów koncentrują się zatem coraz silniej na tych obszarach – powiedział minister rozwoju i technologii.

Wskazał też na inne wyzwanie, którym jest oczekiwania od niemal 20 lat reforma systemu planowania i zagospodarowania przestrzennego.

– Reforma jest właśnie wdrażana. Zmiany mają na celu zapewnienie zrównoważonego rozwoju kraju przy zachowaniu ładu przestrzennego i uwzględnieniu interesu publicznego. Istotne jest uproszczenie procesu inwestycyjnego i zwiększenie skuteczności planowania przestrzennego. Do wdrożenia reformy wykorzystujemy Krajowy Plan Odbudowy – mówił Krzysztof Paszyk.

Jak dodał, rząd chce współpracować z samorządami również w zakresie polityki mieszkaniowej, wspomagając JST w zwiększaniu komunalnych inwestycji mieszkaniowych.

Bilans dwudziestolecia

W ostatnich 20 latach co piąta złotówka wydatków inwestycyjnych samorządów pochodziła ze środków UE. Doświadczeniom i perspektywom związanym z wykorzystaniem środków unijnych przez JST podczas dwóch dekad członkostwa Polski w Unii Europejskiej poświęcono pierwszy blok tematyczny konferencji BGK dla JST.

We wprowadzaniu do dyskusji Mateusz Walewski, główny ekonomista Banku Gospodarstwa Krajowego, przedstawił dane dotyczące wykorzystania środków UE przez samorządy.

Jak wyliczał, środki unijne mają najwyższy udział w wydatkach majątkowych w województwach, ale najwięcej nominalnie wydają gminy. Jednocześnie, do 2021 r. sukcesywnie rosła liczba gmin i miast, dla których środki unijne stanowiły więcej niż 30 proc. wydatków majątkowych. Najbardziej na pieniądzach z UE skorzystały samorządy zaliczane do Polski Wschodniej – największy udział środków unijnych w wydatkach majątkowych odnotowano w regionach warmińsko-mazurskim, lubelskim i świętokrzyskim.

Na przestrzeni lat zmieniała się struktura wydatkowania środków.

– Samorządy wydają pieniądze na coraz bardziej zaawansowane projekty. Zaczynaliśmy od kanalizacji i dróg, a teraz przechodzimy w kierunku transportu zbiorowego, czystego powietrza oraz przewozów pasażerskich – tłumaczył główny ekonomista BGK.

Jak zauważył, z danych wynika, że pieniądze unijne trafiały do najbardziej potrzebujących, bo do najbiedniejszych samorządów. Do tego spostrzeżenia odniósł się prof. Paweł Swianiewicz z Instytutu Gospodarki Przestrzennej Uniwersytetu Przyrodniczego we Wrocławiu. Naukowiec zwrócił uwagę, że jeżeli spojrzeć na dane regionalne, to rzeczywiście można wyciągnąć wniosek, że pieniądze trafiały do najmniej zamożnych samorządów, jeśli jednak zejść na poziom lokalny, to taka prawidłowość nie występuje. Na poziomie gmin zamożniejsze samorządy miały bowiem do dyspozycji więcej środków niż te biedniejsze, na co wskazują dane z okresu perspektywy finansowej 2014–2021.

Ekonomista komentował również niuanse w zakresie struktury wydatkowania pieniędzy unijnych we wskazanym okresie. W przypadku miast na prawach powiatu widoczna była dominacja inwestycji w transport zbiorowy i drogi, jeśli spojrzeć na gminy miejskie i miejsko-wiejskie, to przeważały wydatki na kanalizację (ponad jedna czwarta wszystkich wydatków), a inwestycje w drogi gminne i powiatowe stanowiły ok. 10 proc. przeznaczenia środków UE. To oznacza zaś – tłumaczył profesor – że struktura wydatkowania różni się w zależności od rodzaju samorządu.

Uczestnicy debaty wystawili samorządom świadectwo z czerwonym paskiem za sposób wykorzystania środków unijnych w poprzednich perspektywach finansowych. Profesor Swianiewicz wskazał na kluczową rolę regionów w wydatkowaniu funduszy unijnych, co nie było oczywiste w momencie przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Wykorzystanie funduszy UE zdecentralizowano bowiem w okolicy roku 2007.

Naukowiec zwrócił też uwagę, że w odróżnieniu od programów dotacji rządowych dla samorządów w rozdziale środków z regionalnych programów operacyjnych w minimalnym stopniu pojawia się klientelizm polityczny, i to bez względu na to, które ugrupowanie rządzi w danym regionie.

– Sukces Polski to sukces mądrych inwestycji, w bardzo różne obszary, przez polskie samorządy. Fakty są takie, że wśród 30 najszybciej rozwijających się regionów w Europie (w ostatnim 20-leciu – red.) 11 to regiony polskie. Jeśli spojrzeć na przyrost PKB, to startowaliśmy regionalnie z poziomu 50 proc. unijnej średniej, a dziś to 80 proc. – wyliczał Olgierd Geblewicz, marszałek województwa zachodniopomorskiego, przewodniczący Związku Województw Rzeczpospolitej Polskiej.

Jak podkreślił, metodologia inwestowania funduszy unijnych w Polsce nie podlega żadnemu kwestionowaniu. Jest podawana jako przykład dla innych państw członkowskich UE.

– Czy mieliśmy wypadki przy pracy? Oczywiście, bo beneficjenci też są tylko ludźmi. Były pomyłki, były też przypadki złych intencji. To miało jednak charakter incydentalny, a nie systemowy, a czasami było to powodowane przez Komisję Europejską – ocenił Olgierd Geblewicz.

Ewelina Ślugajska, skarbnik gminy Piła, zwróciła uwagę, że pieniądze z UE zostały zainwestowane przez samorządy m.in. w powstanie stref ekonomicznych. Te po latach wywarły zaś pozytywny wpływ na lokalne budżety i przyczyniły się do powstania nowych miejsc pracy.

– Inwestycje należy również rozpatrywać w sensie społecznym, kulturowym i edukacyjnym. Potrafimy przygotować szkolnictwo średnie, wspólnie ze szkołami wyższymi stworzyć studia dualne, po których młody człowiek znajduje pracę w zakładach pracy w strefach ekonomicznych – zwróciła uwagę na ciąg przyczynowo-skutkowy.

Pozytywnie historię wykorzystania środków unijnych przez samorządy ocenił również Paweł Chorąży, dyrektor zarządzający pionem funduszy europejskich w BGK.

– Bilans jest jednoznacznie pozytywny, ale nie wolny od problemów – powiedział dyrektor. Przypomniał, że przed akcesją do UE Polska nie miała zdefiniowanych polityk publicznych w wielu obszarach, np. w zakresie innowacji, co musiało się zaś przełożyć na efektywność działania.

Innym wyzwaniem był skokowy wzrost puli środków do wykorzystania, zwłaszcza na przełomie dwóch pierwszych dla Polski perspektyw finansowych (na lata 2004–2006 i na lata 2007–2013).

– Średnioroczna alokacja skoczyła 2,5-krotnie, co trzeba było wykorzystać często w obszarach, w których nie mieliśmy doświadczenia – zauważył Paweł Chorąży.

Podkreślił też, że w minionym 20-leciu Polska była wielokrotnie chwalona za sprawność i sposób wykorzystywania środków unijnych.

Odnosząc się do perspektyw na przyszłość, Marek Wójcik, sekretarz Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu, ekspert Związku Miast Polskich, wskazał, że samorządy muszą nauczyć się myślenia o funduszach europejskich nie tylko z perspektywy operacyjnej, lecz także patrzenia do przodu i odwagi w podejmowaniu decyzji. Co sprawi, że środki te będą wykorzystane dobrze w horyzoncie 15–20 lat, a nie tylko w ujęciu najbliższej perspektywy.

Apelował też o jak najwięcej decentralizacji mechanizmów wdrażania środków europejskich tak, żeby samorządy mogły wybrać „to, co jest dla nich najlepsze”. – Prosimy o to, żebyśmy byli autonomiczni w wydatkowaniu tych środków, ale ze wskazaniem kierunku w skali kraju, np. w obszarze edukacji lub polityki energetycznej – powiedział Marek Wójcik.

Rolę decentralizacji podkreślił również Olgierd Geblewicz.

– Musimy rozpocząć od redecentralizacji, bo przez ostatnie lata i na poziomie instytucjonalnym i filozofii byliśmy w procesie centralizacji – ocenił.

Wskazał też na konieczność śledzenia kierunków, w których zmierza dyskusja w Europie, i aktywnego uczestniczenia w tej debacie przez samorządy. Zwłaszcza w kontekście myślenia centralistycznego, które pojawiło w Brukseli wraz z utworzeniem Funduszu Odbudowy (z którego pochodzą środki na KPO – red.), i zagrożenia, które dług zaciągnięty przez Unię z myślą o tym funduszu przynosi dla unijnej polityki spójności w kolejnej perspektywie finansowej.

Nowy system finansowania

Podczas konferencji perspektywę samorządów przedstawił również Krzysztof Żuk, współprzewodniczący strony samorządowej Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu, prezydent Lublina, członek rady Unii Metropolii Polskich. Podczas wystąpienia otwierającego apelował o przyspieszenie prac nad ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Jak dodał, koncepcja przedstawiona przez resort jest akceptowana przez samorządy. – Ta ustawa powinna być już w Sejmie, a jej nie ma. Jesteśmy w niedoczasie – powiedział Krzysztof Żuk. Podkreślił też, że nowe budżety JST na 2025 r., które będą konstruowane od października, muszą być oparte już na nowej ustawie. Ich domknięcie w oparciu o stare przepisy będzie bowiem niemożliwe.

Drugi postulat zgłoszony przez prezydenta Lublina dotyczył finansowania oświaty. Krzysztof Żuk apelował o zorganizowanie spotkania z przedstawicielami resortu edukacji na temat subwencji oświatowej z myślą o przygotowania konkretnych ustaleń, które samorządowcy chcieliby ujrzeć w przyszłorocznym budżecie państwa.

– Niedoszacowanie subwencji oświatowej jest gwoździem do trumny, jeżeli chodzi o zachwianie stabilności finansowania JST – podkreślił.

Wskazał też, że samorządy oczekują od rządu wypłaty subwencji wyrównawczej również za ten rok. Bez tego – w większości – nie zamkną tegorocznych budżetów. Co istotne, w perspektywie rysuje się potrzeba inwestycji związanych z wydatkowaniem funduszy unijnych, co wymaga zaangażowania JST. Zdewastowane finanse samorządów ograniczają jednak ich zdolności inwestycyjne.

Stanowisko resortu i założenia reformy systemu finansowania przedstawiła podczas debaty na temat nowego modelu finansowania JST Hanna Majszczyk, podsekretarz stanu w Ministerstwie Finansów. Filarem reformy jest fakt, że podstawą naliczania dochodu JST będzie udział w dochodach uzyskanych przez podatników PIT i CIT zamieszkałych czy też mających siedzibę na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, zamiast określonego udziału we wpływach podatkowych. Hanna Majszczyk, odnosząc się do tempa prac nad zmianami w prawie, wskazała, że projekt jest po prekonsultacjach ze stroną samorządową i oczekuje na wpis do planu prac Rady Ministrów.

– Myślę, że to kwestia dwóch tygodni – oceniła i wskazała, że planowany termin wejścia w życie reformy, czyli 1 stycznia 2025 r., nie uległ jak dotąd zmianie. Zapewniła też, że po opublikowaniu projekt ustawy będzie nadal konsultowany z samorządami.

Podczas debaty wiceminister finansów zapowiedziała, że w ocenie skutków regulacji zostaną przedstawione wyliczenia dotyczące wpływu reformy na każdą jednostkę samorządu terytorialnego, a mowa o prawie 3 tys. samorządów. Żaden z nich nie straci na reformie, a podział środków będzie odbywać się w sposób transparentny – w oparciu o algorytm przedstawiony w ustawie – potwierdziła zasady reformy Hanna Majszczyk.

partner