Projekt przyszłorocznego budżetu zostanie zmieniony. To jest przesądzone. Korekty – bardzo głębokie – będą dotyczyć wydatków. Nic nie wiadomo o oszczędnościach, choć niektórzy politycy ich nie wykluczają, nie podając żadnych szczegółów. Pole manewru jest jednak w tym przypadku ograniczone (np. ze względu na sztywny charakter wielu pozycji).
Możemy się za to spodziewać zupełnie nowych kosztów, np. w związku z realizacją programu 500 zł na dziecko, nie wspominając o podwyżce kwoty wolnej od PIT (nie tylko obiecanej przed wyborami, ale i sugerowanej przez Trybunał Konstytucyjny w niedawnym wyroku). Innymi słowy, wydatki bardzo wzrosną. Co do przychodów – wiadomo, że i one mają się zwiększyć z powodu wprowadzenia podatku od marketów i bankowego oraz uszczelnienia systemu podatkowego.
Jednak między jedną stroną budżetowego równania a drugą jest zasadnicza różnica. Po uchwaleniu odpowiednich ustaw wzrost wydatków będzie pewny. Wzrost wpływów w dużej mierze pozostanie niepewny. Oczywiście budżet uzyska pieniądze z podatku od marketów i bankowego (chociaż niekoniecznie w przewidywanej wysokości; różnice in minus albo in plus będą w największej mierze pochodną koniunktury gospodarczej), ale nie sposób rozsądnie przewidywać, jakie efekty przyniesie walka z szarą strefą w VAT i CIT. Tu rozziew między oczekiwaniami a rzeczywistością może być szczególnie duży i dotkliwy, tym bardziej że nowe mechanizmy zabezpieczające interesy fiskalne będą wdrażane stopniowo i napotkają opór materii.
O ile więc papier jest cierpliwy i dużo zniesie, politycy i urzędnicy powinni mieć scenariusze B, C i D, na wypadek gdyby w trakcie roku okazało się, że wydatki realizowane są zgodnie z nowym planem, a wpływy istotnie odbiegają od życzeń i założeń.
Przedstawiciele PiS twierdzą, że w planach nie ma powiększenia deficytu budżetowego, co oczywiście jest chwalebne i powinno być odnotowane przez inwestorów (poprawiając nastroje na rynku złotego i obligacji skarbowych). Załóżmy, że tak będzie w istocie i deficyt zostanie utrzymany na poziomie ok. 55 mld zł. W ten sposób stanie się marginesem bezpieczeństwa na wypadek, gdyby nie wszystko poszło zgodnie z przewidywaniami i trzeba było poszukać dodatkowych pieniędzy poprzez emisję długu. Nie jest to jednak margines szeroki, zważywszy na unijne limity, które znamy z krępującej nas do niedawna procedury nadmiernego deficytu: nie powinniśmy przekroczyć, jeśli chodzi o deficyt sektora finansów publicznych, 3 proc. PKB. Z deficytem budżetu ujętym teraz w projekcie ustawy na 2016 r. jesteśmy zaledwie ok. 0,2–0,3 pkt proc. poniżej tego progu. Wynikający stąd zapas, jeśli chodzi o ewentualne powiększenie różnicy między wydatkami a przychodami państwa, może okazać się niewystarczający. Może dlatego padają już nieśmiałe głosy, że nie tylko kilka miliardów dodatkowego deficytu budżetowego nie powinno być problemem, ale i przekroczenie w 2016 r. (pytanie, czy tylko w 2016 r.?) wspomnianego limitu 3 proc. PKB.
Niezależnie od oczywistych trudności ze zbilansowaniem wydatków – po ich zmianie – i rzeczywistych wpływów ze względu na konkretny wymiar tych pierwszych i częściowo życzeniowy tych drugich, trzeba zwrócić uwagę, że ekonomia nie sprzyja nowej władzy: osłabienie koniunktury na świecie, w tym w Chinach i Niemczech (czyli u naszego głównego partnera handlowego), stawia pod znakiem zapytania możliwość uzyskania w przyszłym roku tempa wzrostu PKB na zakładanym w projekcie budżetu poziomie (3,8 proc.). Jednocześnie nie słabnie na razie presja deflacyjna (np. nie widać spodziewanego przez niektórych silnego odbicia na rynkach surowcowych, co ma związek z globalnym spowolnieniem gospodarki). Błędna może się więc okazać prognoza przyszłorocznej inflacji (1,7 proc.). Przez wiele lat nasz budżet korzystał na tym, że przewidywany wzrost cen konsumpcyjnych był niedoszacowany (w rezultacie wpływy były wyższe od założonych). Teraz może ucierpieć z powodu jego przeszacowania. Zwłaszcza gdyby uszczerbku z tego tytułu nie udało się odrobić w inny sposób, np. poprzez znacznie większy od prognozowanego wzrost eksportu netto albo gwałtowny wzrost konsumpcji w odpowiedzi na transfer budżetowych pieniędzy do rodzin z dziećmi i ewentualnie inne udogodnienia dla obywateli i firm (tu np. niższy CIT dla małych przedsiębiorstw, przyspieszona amortyzacja, ulgi inwestycyjne – co równocześnie oznacza ubytek przychodów podatkowych). Siły tego impulsu nikt nie jest w stanie oszacować. Pozostają domysły i spekulacje. Luzowanie fiskalne pomogło przejść Polsce suchą stopą przez morze kryzysu w latach 2008–2011. Podobnie może być teraz – polityka państwa powinna zamortyzować część niekorzystnych tendencji w otoczeniu gospodarczym Polski, ale należy założyć, że wszystkich problemów nie rozwiąże. Raczej trzeba uważać, by nie tworzyła nowych.
Rozwiązania? Są trzy i żadne nie spodoba się tym, którzy oczekują realizacji wszystkich (lub choćby większości) przedwyborczych obietnic bez jakichkolwiek zmian na gorsze czy to w dziedzinach finansowanych przez państwo, czy to w tych (jak rynki finansowe), w których działania państwa odbijają się mocnym echem. Oczywiście, te rozwiązania się nie wykluczają; mogą być stosowane jako uzupełniające się mechanizmy. Jedno to zmiana w trakcie roku planu wydatków (czyli w scenariuszu B należałoby wskazać, jakie wydatki będą cięte i z jakim rezultatem). To byłoby rozsądne, zwłaszcza gdyby chodziło o zmiany systemowe, w tym likwidację różnych przywilejów. Zważmy jednak, że – jak dotąd – niemal wszystkie zapowiedzi idą w innym kierunku. Nie chodzi nawet o tak brzemienne w finansowe skutki, jak program 500 zł na dziecko czy podwyższenie kwoty wolnej, ale również o deklarowane dofinansowanie służby zdrowia, sił zbrojnych (z perspektywą systematycznego wzrostu wydatków do 3 proc. PKB), szkolnictwa wyższego. Do tego dochodzi reforma systemu edukacji (z czym też łączą się koszty) i ratowanie górnictwa. Oczywiście, nie wszystko przewidziano już na 2016 r., ale tak czy inaczej w takich warunkach trudno będzie usprawiedliwić istotne oszczędności, a jeszcze trudniej wskazać miejsca, gdzie należy ich dokonać.
Inny sposób zasypania dziury budżetowej to wzrost obciążeń wykraczający poza znane już teraz zamiary. Na przykład tworzenie kolejnych podatków sektorowych, w tym obejmujących nie dochody, lecz obroty. Oczywiście nie jest to wykluczone (choć wedle zapowiedzi KGHM Polska Miedź ma być z takiej branżowej daniny zwolniona). Ale politycznie w wielu przypadkach jeszcze bardziej ryzykowne niż umiejętna redukcja wydatków i zapewne w wielu przypadkach mniej efektywne. Przykładowo, wyższe stawki w PIT nie przyniosłyby tak wiele, jak się niektórym wydaje. W przypadku VAT była zaś do tej pory mowa raczej o szybszym powrocie do stawek sprzed ich awaryjnej podwyżki o 1 pkt proc.; o podwyżkach nikt się nie zająknął.
Trzecia możliwość: jednak powiększenie deficytu i to w perspektywie dłuższej niż rok – oczywiście ponad limit narzucony przez UE. Polska została objęta procedurą nadmiernego deficytu w 2009 r. Poziom docelowy (poniżej 3 proc. PKB) osiągaliśmy kilka lat – do połowy 2015 r. Obyło się bez konsekwencji finansowych czy innych ze strony UE. Jest to więc scenariusz możliwy i – w rozsądnych granicach – do zaakceptowania przez unijnych partnerów, nawet mimo kłopotów z rzetelnym uzasadnieniem tej sytuacji (Rada UE łatwiej godzi się na łamanie reguł, gdy jest to usprawiedliwione nadzwyczajnymi okolicznościami jak kryzys finansowy, recesja itd., a nie próbą podniesienia konsumpcji). Oczywiście, wizerunkowo nie wypadnie to najlepiej, tym bardziej że nie obędzie się bez – przynajmniej chwilowej – nerwowości na rynkach. Pojawi się też kwestia lepszego zbilansowania finansów publicznych w dłuższym okresie. Zwłaszcza gdyby uszczelnianie systemu podatkowego nie przyniosło spodziewanych owoców.
To wszystko przekonuje, że scenariusze B, C i D, nawet jeśli oficjalnie nie istnieją i pozostają w sferze rozważań, są nie mniej ciekawe (i kto wie, czy nie bardziej realne) niż scenariusz A. W nim bowiem finansowe puzzle, które wkrótce mają być układane przez nowy rząd, na razie do siebie nie pasują. A sposoby ich dopasowania są co najmniej kontrowersyjne.
Finansowe puzzle, które wkrótce będzie układał rząd, na razie do siebie nie pasują
