Subskrybuj nas na Youtube
TOMASZ SIEMIĄTKOWSKI, FILIP GRZEGORCZYK: Z prawa jako instrumentu rozwiązywania problemów należy korzystać ostrożnie. Prawo powinno być rozważane jako instrument ostateczny, gdy jasne jest, że inne środki zawiodą
/>
/>
Aż w 83 ustawach pojawiają się pojęcia działalności gospodarczej i przedsiębiorcy w ujęciu innym, niż wynika to z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przedsiębiorca zakładający działalność wpisuje się do pięciu ewidencji i rejestrów; przy tym 21 ustaw określa warunki prowadzenia biznesu. Do tego trzeba doliczyć rozporządzenia i przepisy określające, kto i w jakim zakresie może firmę kontrolować. Takie sformalizowanie jest niezbędne?
To nie jest tylko kwestia sformalizowania, a przynajmniej sformalizowanie nie jest problemem kluczowym. Zacznijmy od pojęcia działalności gospodarczej i przedsiębiorcy. W ujęciu modelowym trzeba dążyć do uregulowania tych pojęć w jednej ustawie – o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 584 – dalej: u.s.d.g.) i definicje te powinny być jednolite dla całego systemu prawa. Tak być powinno, ale nie zawsze się tak da. Przykładowo definicja przedsiębiorcy na gruncie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów jest szersza, bo musi być szersza. Innym usprawiedliwionym wyjątkiem co do definicji przedsiębiorcy jest art. 431 kodeksu cywilnego, gdzie mowa o działalności gospodarczej i zawodowej, która oczywiście mieści się w działalności gospodarczej według u.s.d.g. Jest to jednak wymuszone unijnymi regulacjami dotyczącymi ochrony konsumentów i w takiej sytuacji prawodawca polski nie ma wyjścia.
Natomiast generalnie zdiagnozować tu można dwa problemy. Pierwszym jest tworzenie równoległych definicji pojęć prawnych na potrzeby prawa podatkowego – w efekcie zawsze trzeba stawiać pytanie o to, czy mówimy po prostu o działalności gospodarczej, czy może o działalności gospodarczej na gruncie prawa podatkowego. Drugi problem to brak spójności pomiędzy aktami prawnymi wynikający z różnego autorstwa ustaw. Jakimś cudem działalność lecznicza nie jest działalnością gospodarczą, działalność w sferze kultury także, chociaż obie są zorganizowane, ciągłe, zarobkowe i polegają na świadczeniu usług.
Dlaczego tak się dzieje?
Źródła problemów są trzy: resortowość (każdy resort tworzy rozwiązania dla siebie), brak korekty systemowej (nikt faktycznie nie sprawdza, jak proponowane regulacje mają się do całego systemu), niska jakość legislacyjna poszczególnych aktów (nieprzestrzeganie reguł techniki prawodawczej). Generalnie rzecz ujmując, smutna to rzeczywistość, gdy prawnicy zamiast interpretować normy prawne, zajmować się muszą chaosem stworzonym przez ustawodawcę. Trudno zrozumieć, dlaczego na gruncie ustawy – Prawo energetyczne funkcjonuje pojęcie przedsiębiorstwa energetycznego, chociaż wszyscy zgodnie twierdzą (łącznie z ustawodawcą), że chodzi o podmiot, czyli przedsiębiorcę energetycznego. Trudno zrozumieć, dlaczego w ustawie o działalności leczniczej pojawia się podmiot leczniczy, który wcale nie musi być podmiotem prawa. Przecież to są absurdy.
Do tego dochodzi jeszcze przerost biurokracji.
Co do ewidencji, to wystarczy wskazać na symboliczny problem dualizmu. Podział przedsiębiorców na wpisywanych do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej oraz do Krajowego Rejestru Sądowego nie ma logicznego uzasadnienia. Ale przecież gospodarzami ustaw regulujących te kwestie są różni ministrowie (CEIDG – gospodarki, KRS – sprawiedliwości). To kolejny przejaw resortowości. Notabene przedsiębiorcy będący osobami fizycznymi i prowadzący przedsiębiorstwo w małym rozmiarze wcale nie musieliby wpisywać się do CEIDG. Uzyskanie wpisu do urzędu skarbowego byłoby wystarczające. A pozostali mogliby się wpisywać do KRS. Czy w tym kontekście CEIDG naprawdę jest potrzebna?
Kolejny problem to kategoria działalności regulowanej. Co tak naprawdę ta forma reglamentacji działalności gospodarczej daje państwu i jego obywatelom? Biura podróży i tak upadają. Podmioty lecznicze i tak są zarejestrowane w innych rejestrach (izby lekarskie, KRS). Stworzenie tej formy reglamentacji jest przejawem nieuzasadnionego braku odwagi prawodawcy. Poza tym, powiedzmy szczerze: istnienie określonego systemu wymaga obsługi tego systemu przez ludzi. Są to zatem niepotrzebne miejsca pracy w administracji. A uzasadnienie potrzeby kontroli, nadzoru itd. zawsze się znajdzie. Natomiast przepisy o ograniczeniu kontroli są puste, ich wartość normatywna jest bliska zeru, i to na wyraźne życzenie ustawodawcy. Przecież to ten sam ustawodawca wprowadza regulacje ogólne (zasady) i taką liczbę wyjątków, która unicestwia zasady.
Podsumowując: najpierw trzeba spojrzeć systemowo, wiedzieć, jaki system chce się mieć, a dopiero potem napisać spójne prawo. Spójne prawo jest możliwe jako narzędzie dla spójnego systemu. Zatem: najpierw myśleć!
Pracodawcy i praktycy zwracają uwagę, że jak państwo napotyka na jakiś problem, to najprostszym rozwiązaniem, z jakiego korzysta, jest przeprowadzenie kolejnej nowelizacji przepisów. Pracodawcy mówią wprost o dewaluacji prawa. Czy zgadzacie się panowie z tą oceną?
Bez cienia wątpliwości pod twierdzeniem o dewaluacji, inflacji czy przemysłowej produkcji prawa można się podpisać. Abstrahując od konieczności wdrażania dyrektyw Unii Europejskiej, istnieją dwa problemy mentalne ustawodawcy. Po pierwsze, ustawodawca tkwi w tyleż głębokim, co niesłusznym przekonaniu, że dysponuje czymś, co w mitologii greckiej nazywano logos. Gdy Zeus mówił „stań się” – stawało się. Nasz ustawodawca myśli podobnie, ale dzisiaj jest to przejaw myślenia życzeniowego. Przecież analiza każdego problemu powinna zawierać w sobie zestaw możliwych instrumentów rozwiązujących ten problem. Z prawa jako instrumentu rozwiązywania problemów należy korzystać ostrożnie. Prawo powinno być rozważane jako instrument ostateczny, gdy jasne jest, że inne środki zawiodły lub z pewnością zawiodą. Dochodzimy więc do kwestii kluczowej – rzetelnej oceny skutków regulacji.
Drugi problem mentalny ustawodawcy to głębokie przekonanie o konieczności zajmowania się przez państwo szerokim spektrum spraw. Takie podejście wymaga w konsekwencji regulacji prawnej, a przecież nie da się nieskończonej liczby potencjalnych zachowań człowieka zamknąć w zawsze skończonej liczbie słów. Nie ma szans na to, że ogromna liczba regulacji nie odbije się negatywnie na jakości legislacji. Dlatego trzeba postulować ideę samoograniczenia się państwa, jego skoncentrowania na kwestiach naprawdę ważnych, a nie na wszystkich. Trzeba zatem umiejętnie diagnozować realne i poważne problemy i próbować je rozwiązywać. Ustawodawca np. z uporem godnym lepszej sprawy myśli o tym, jak pozbawić spółkę z o.o. istotnych przymiotów spółki kapitałowej, zamiast wziąć się za opracowanie architektury prawnej funkcjonowania grup kapitałowych. Działanie w pierwszym zakresie skutkuje patologią (spółki krzaki), ale zaniechanie w drugim zakresie także skuktuje patologią, polegającą na tworzeniu ekwilibrystycznych konstrukcji służących udawaniu, że spółki zależne samodzielnie i wręcz entuzjastycznie realizują we własnym interesie wolę spółek dominujących.
Czy można mówić o kryzysie zaufania przedsiębiorców do prawa?
Można. Dziwić by się trzeba, gdyby było inaczej. Ale nie czyńmy z prawa kozła ofiarnego, prawo ma charakter instrumentalny. To bardziej kryzys zaufania przedsiębiorców (pracodawców) do państwa. Przecież przepisy są tworzone przez państwo. Jakość prawa jest lustrzanym odbiciem jakości państwa i jego organów. To państwo musi mieć spójną wizję określonego fragmentu życia społeczno-gospodarczego, która następnie ujmowana jest w sensowną architekturę prawną. Obecny stan regulacji prawnej (ale także stosowania i egzekwowania prawa) stanowi istotny czynnik ryzyka w działalności gospodarczej. To paradoksalne, o ile nie absurdalne: wszak prawo, odpowiadając na zmienne wyzwania otoczenia, wciąż powinno stanowić czynnik stabilizujący stosunki społeczne, relatywnie stały punkt odniesienia.
Co dla pracodawców stanowi największą barierę w kontekście prawa?
To trudne pytanie. Powszechnie wskazuje się na problem kosztów pracy. Natomiast z prawnego punktu widzenia problem sprowadza się do znalezienia właściwego balansu pomiędzy interesami stron. Pracodawca musi mieć możliwości prowadzenia biznesu, zarządzania nim. Z drugiej strony – pracownik musi podlegać ochronie. Dylemat jest następujący: ochrona szeroka i iluzoryczna, czy węższa, ale skuteczna. My opowiadamy się za drugą opcją. Najlepszym przykładem nieefektywnej ochrony są przepisy zapobiegające mobbingowi i dyskryminacji, stanowiące efekt przede wszystkim bezrefleksyjnego kopiowania rozwiązań unijnych, zamiast ich kontekstowego transponowania do polskiego systemu prawnego. Po drugie – co jest zjawiskiem znacznie bardziej powszechnym i niebezpiecznym – to nieoczekiwana przez UE nadgorliwość, czyli wychodzenie poza obowiązki (minima) implementacyjne. Te patologie, w przypadku regulacji dotyczących mobbingu i dyskryminacji, dają taki efekt, że na gruncie polskiego prawa za mobbingującego bądź dyskryminującego może być uznany w zasadzie każdy bez wyjątku. Dowodzi tego również kształtujące się na podstawie tych regulacji orzecznictwo. Z drugiej strony, udowodnienie mobbingu jest niezwykle trudne, a pracownicy postrzegają przepisy o ochronie jako nieefektywne. Ciężko przy takim brzmieniu przepisów mieć zastrzeżenia do sędziów. Oni podlegają ustawom, w tym przypadku przepisom będącym przykładem czystego szaleństwa legislacyjnego.
Ale orzecznictwo to osobny problem. W takich samych sprawach, nawet w tych samych sądach zapadają całkowicie rozbieżne wyroki. Czy brak jednolitej linii orzeczniczej ogranicza interesy przedsiębiorstw?
Przede wszystkim orzekanie to etap stosowania prawa, a wcześniej mamy do czynienia z jego tworzeniem. Należy wskazać przede wszystkim na normę prawną, która wiąże sędziego. I tutaj pojawia się pierwszy problem, tj. materiał, na którym pracują sędziowie. Skoro, jak już powiedziano, normy prawne cechuje niska jakość legislacyjna i wiele innych niedoskonałości, to nawet najlepsi sędziowie mogą mieć problem z ich stosowaniem. Ciężko więc obarczać ich odpowiedzialnością za stan orzecznictwa. Kolejna kwestia to przyjęcie do wiadomości faktu, że każda norma prawna podlega interpretacji (wykładni) i w tym zjawisku nie ma niczego nadzwyczajnego. Choć oczywiście budzi wątpliwości sytuacja, w której w podobnych sprawach zapadają zupełnie inne wyroki. Tyle, że jednak każda sprawa jest inna. W każdym razie – trzeba zacząć od początku, czyli od tworzenia norm prawnych.
Panowie jesteście praktykami. Jak oceniacie poziom wiedzy sędziów z zakresu finansów, rachunkowości, realiów gospodarczych?
Cóż, przedmioty ekonomiczne z pewnością nie stanowią podstawowych wykładów w trakcie studiów prawniczych, a tym bardziej w trakcie aplikacji. Ale to nie sędziowie stanowią problem, tylko materiał, na którym pracują. Z pustego i Salomon nie naleje.
Gdyby mieli panowie przedstawić dwie-trzy rekomendacje, jak zwiększyć pewność prawa dla przedsiębiorców, to co znalazłoby się na takiej liście?
Tego zagadnienia nie da się zamknąć w trzech rekomendacjach – problem jest zbyt złożony. Po pierwsze to kwestia systemowego i realnego podejścia do określonych sfer życia społecznego, czyli odpowiedź na pytanie, jak widzimy dany kompleks spraw (np. zasady podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej). Potem sensowna i wysokiej jakości regulacja prawna. Dodać też trzeba system realnie stojący na straży jakości i spójności prawa oraz system monitoringu niedoskonałego prawa. I wreszcie, niech prawodawca przeczyta czasem jakieś prawnicze opracowanie naukowe – wtedy zrozumie, co źle robi...
