No i nie ma już konsensusu waszyngtońskiego. Wystarczyło kilka lat testowania go na skórze pierwszego świata, by większość filarów tego potężnego ekonomicznego dekalogu została sfalsyfikowana. I całe szczęście. Tylko kiedy to dotrze do świadomości opinii publicznej?
Konsensus waszyngtoński to było coś na kształt dziesięciu przykazań na miarę naszych czasów. Za autora tego pojęcia uchodzi angielski ekonomista John Williamson, bo to on posłużył się nim na jednej z konferencji odbywającej się gdzieś pod koniec lat 80. Ale Williamson tylko spisał i usystematyzował to, co przez dobrych 20–30 lat traktowane było jako powszechnie obowiązująca instrukcja obsługi do zbudowania „dobrej gospodarki”.
Reklama
Swoją siłę i autorytet konsensus zawdzięczał Międzynarodowemu Funduszowi Walutowemu. I dlatego był on waszyngtoński – siedzibą MFW jest właśnie amerykańska stolica. Znaczenie konsensusu polegało na tym, że nie była to kolejna ogólna strategia rozwoju, z której politycy mogą, ale nie muszą skorzystać. Było dokładnie odwrotnie. Waszyngtoński dekalog wprowadzono w wielu krajach peryferyjnych w wersji maksymalistycznej. Jego przykazania nie były narzucane wprost. Zazwyczaj sprawa nie musiała nawet stawać na ostrzu noża. Wystarczyła mieszanka zachęt miękkich (stypendia, analizy, granty badawcze dla ekonomistów, polityków i dziennikarzy) i twardych (pomoc finansowa w zamian za obietnicę prowadzenia „odpowiedzialnych” reform). A także serii pomocniczych rankingów (jak choćby Doing Business Banku Światowego), który tworzył wśród krajów poddanych reżimowi konsensusu swoisty wyścig szczurów. Według zasady: „Słowacy już zliberalizowali to i tamto, wpuścili tyle i tyle kapitału. A my?”. Kto nie wierzy, niech porozmawia z przedstawicielami polskich elit politycznych (dowolnej opcji) odpowiedzialnymi za kontakty z międzynarodowymi instytucjami finansowymi w czasach transformacji. Zapewne bardzo szybko opowiedzą wam o tym, że choć oczywiście sami pisali polskie reformy, to doskonale wiedzieli, że ich pole manewru jest niewielkie.

Reklama
Dekalog się kruszy
Pokażmy to na konkretach. Pierwsze przykazanie konsensusu brzmi: nie będziesz utrzymywał wysokiego poziomu długu publicznego do PKB. Korzeniami ta reguła sięgała latynoskich kryzysów zadłużeniowych z lat 70. i 80. Zachodni wierzyciele, przerażeni, że mogą nigdy nie odzyskać swoich pieniędzy, zaczęli stawiać warunki dłużnikom. Owszem, będą nowe pieniądze, ale pod warunkiem że będziecie sumiennie spłacać te wcześniejsze pożyczki. Szczególną rolę w promowaniu tego przykazania odegrała rodząca się na początku lat 90. Unia Europejska. Ekonomiczni doradcy przywódców najważniejszych europejskich gospodarek dokonali tu brawurowego połączenia tego waszyngtońskiego przykazania z niemiecką tradycją ordoliberalną. Ta ostatnia głosiła, że gospodarka musi się rozwijać w oparciu o zestaw żelaznych reguł. To stąd wzięła się reguła zadłużeniowa (60 proc. długu publicznego i 3 proc. deficytu) w traktacie z Maastricht.
Jednak to dopiero początek. Drugie przykazanie brzmi bowiem: nie będziesz marnował publicznych pieniędzy na świadczenia socjalne, subsydia i tym podobne bzdury. Publiczny grosz powinien trafiać do tych, którzy potrafią go najskuteczniej pomnożyć. A więc na ulubione przez biznes inwestycje prowzrostowe. Na przykład w infrastrukturę i rozwój przedsiębiorczości. To przykazanie miałoby pewnie sporo sensu, gdyby nie reguła numer trzy, która brzmi: najlepsze podatki to podatki niskie i płaskie. Co do zasady grosz pomnożony dzięki inwestycjom publicznym nie powinien bowiem trafić z powrotem do publicznej kiesy, tylko pozostać w rękach prywatnych. Ale i to można by jeszcze przeboleć, licząc na pobudzenie konsumpcji, a co za tym idzie – całej koniunktury. Spójrzmy jednak na przykazania numer jeden (zakaz nadmiernego długu publicznego) i trzy (zakaz podnoszenia podatków). Co to oznacza? Tyle że w warunkach ostrego kryzysu państwo jest po prostu bezbronne. Nie ma środków, by stabilizować koniunkturę z pomocą zwiększonych wydatków. Odwrotnie, kraj pozostający w zgodzie z konsensusem waszyngtońskim musi ciąć wydatki. A jeśli nie chce zgrzeszyć przeciw drugiemu przykazaniu (inwestycje prowzrostowe mają pierwszeństwo), będzie ciął po najsłabszej części społecznej tkanki. A więc po wydatkach socjalnych.
Przykazań szóstego (będziesz liberalizował handel międzynarodowy), siódmego (kochaj inwestycje zagraniczne jak siebie samego) i ósmego (sprywatyzujesz przedsiębiorstwa państwowe) tłumaczyć raczej nie trzeba. W końcu mieliśmy je dobrze przerobione przez pierwsze 25 lat historii III RP. Owszem, przyciągając sporo kapitału zagranicznego, ale jednocześnie tracąc dużą część potencjału przemysłowego odziedziczonego po poprzednim ustroju. I ostatecznie sadowiąc się w niezbyt perspektywicznym miejscu międzynarodowego łańcucha produkcji. Czego konsekwencją jest dosyć niski poziom płac – czyli jedna z największych słabości polskiej gospodarki. Ale to nie koniec przykazań. Dziewiąte głosi jeszcze, że najlepszy rynek to rynek zderegulowany. No i dziesiąte: prawo własności jest święte. Tak żeby nie było wątpliwości, kto tu rządzi.
Zareformować na śmierć
Takich, którzy krytykowali konsensus, było wielu. Dopóki przychodzili spoza ekonomii – jak Naomi Klein – ich nieprawomyślny głos można było jeszcze złożyć na karb nieznajomości gospodarki. Stopniowo wątpliwości zaczęło mieć jednak coraz więcej zawodowych ekonomistów. „Odwiedziłem kiedyś pewien niewielki kraj w Ameryce Łacińskiej, w którym przyjął nas tamtejszy minister finansów. Z dumą prezentował nam, jakie to kolejne generacje wolnorynkowych reform wprowadził w życie jego kraj. Problem polegał na tym, że niewiele z nich wynikało. Wzrost gospodarczy był znikomy, inwestycje pozostawały na bardzo niskim poziomie, a nierówności społeczne się zwiększały” – opowiadał w rozmowie z DGP Dani Rodrik z Uniwersytetu Princeton, autor wydanej tuż przed wybuchem kryzysu 2008 r. książki „Jedna ekonomia, wiele recept”.
Rodrik poddał w niej konsensus waszyngtoński bezpardonowej krytyce. Pisał, że przez ponad dwie dekady był oficjalną polityką, którą bogaty Zachód zalecał reszcie świata. Ci, którzy ją przyjmowali, byli uważani za prymusów w nadrabianiu opóźnień cywilizacyjnych, reszcie wieszczono smutne lata gospodarczej mizerii. Wśród tych pierwszych wymieniano wówczas najczęściej Amerykę Łacińską. Kraje takie jak Meksyk, Argentyna, Brazylia, Kolumbia czy Peru w latach 80. i 90. zrobiły naprawdę wiele, by zreformować gospodarki w duchu konsensusu waszyngtońskiego, często kosztem znaczącego zwiększenia napięć społecznych i politycznych.
Istnieje metoda, za pomocą której można porównywać zakres reform strukturalnych na skali od zera do jednego. Według tych wyliczeń Ameryka Łacińska przesunęła się w latach 1985–1999 z poziomu 0,34 na poziom 0,58. Niestety, nie przełożyło się to na przyspieszenie gospodarcze. Po 1980 r. latynoskie gospodarki rozwijały się w tempie dużo wolniejszym niż w poprzednich dekadach. A kto w tym czasie rozwijał się najszybciej? Oczywiście Azja. I kraje takie jak Chiny, które w praktyce trzymały się jak najdalej od zasad konsensusu waszyngtońskiego.
Rodrik był jednym z pierwszych prominentnych ekonomistów, którzy głosili, że – niezależnie do tego, co głoszą takie instytucje jak MFW – nie ma jednej instrukcji obsługi dla gospodarki. A politycy to nie są maszynki do wdrażania kolejnych pomysłów płynących z Waszyngtonu. Trzeba przyjąć do wiadomości, że rozwój gospodarczy to proces podlegający nieprzerwanej ewolucji. Nie da się raz na zawsze za pomocą dobrego ustawienia bodźców zapewnić sobie wiecznego wzrostu. Utrzymanie wzrostu jest o wiele trudniejsze niż jego zainicjowanie. Cały czas zmieniają się okoliczności polityczne, skłonność ludzi do pracy, pojawiają się nowe wynalazki albo trzeba reagować na posunięcia innych. Nie wystarczy osiągnąć stabilność makroekonomiczną, dobrze wykształcić obywateli czy dorobić się sprawnej administracji. W praktyce najważniejsza jest zdolność rządu do odpowiedniego stymulowania aktywności gospodarczej i przedsiębiorczości w nietradycyjnych nowatorskich dziedzinach. W praktyce takie – czasem uważane za przebrzmiałe – hasła, jak polityka przemysłowa czy konkurencyjność walutowa, potrafią zdziałać cuda i odblokować wszystkie hamulce, po czym gospodarka rusza do przodu.
Pisał te słowa w latach 2006–2007. I nie mógł wiedzieć, że wkrótce nastanie kryzys tak głęboki, że zagrozi stabilności ekonomicznej w samym sercu rozwiniętego świata. I że dopiero wtedy Zachód będzie musiał na poważnie przetestować konsensus waszyngtoński na... samym sobie. Na przykład pod postacią polityki budżetowych oszczędności (tzw. austerity). Na efekty nie trzeba było długo czekać.
Ciąć, byle mocno
Zaczęło się od raportu World Economic Outlook z 2012 r. Analitycy MFW pisali w nim, że wbrew wcześniejszym zapewnieniom polityka austerity jest jednak bardziej kosztowna, niż to się pierwotnie zdawało. Przynosi z sobą całą masę negatywnych konsekwencji. Takich jak na przykład czasowy spadek aktywności ekonomicznej ludności. Ten spadek sprawia z kolei, że trudniej jest spłacać zadłużenie. Bywa, że ono zamiast maleć (to był przecież cel oszczędności), rośnie. Na dodatek w takim obszarze jak Unia Europejska (a zwłaszcza strefa euro) kraje są z sobą gospodarczo powiązane. Wszystko to sprawia, że mnożnik fiskalny (negatywny efekt cięć na koniunkturę) jest dużo (ponad dwa razy) wyższy, niż to MFW czy Komisja Europejska pierwotnie zakładały. I jeżeli zareagujemy na to jeszcze głębszymi i szybszymi cięciami, to jakby podcinać gałąź, na której się siedzi.
To nie wszystko. Na początku 2015 r. pojawił się raport analityków Europejskiego Banku Centralnego pod tytułem „Wpływ fiskalnych oszczędności na pewność ekonomiczną”. Jego autorzy to Jacopo Cimadomo z EBC i trzej ekonomiści z Uniwersytetu Amsterdamskiego: Roel Beetsma, Oana Furtuna i Massimo Giuliodori. A praca przez nich wykonana polegała na porównaniu wpływu oszczędności na nastroje biznesu i konsumentów w 17 krajach OECD w latach 1978–2009. Wniosek płynie z niej następujący: fiskalna konsolidacja nie uzdrawia atmosfery. Zarówno konsumenci, jak i biznes na wieść o rządowych oszczędnościach wcale nie myślą: „Aha, wreszcie wzięli się do roboty. To ja teraz wydam albo zainwestuję”. Przeciwnie, i biznes, i konsumenci po rozpoczęciu operacji austerity boją się jeszcze bardziej i jeszcze głębiej bunkrują swoje pieniądze, co dodatkowo nakręca spiralę dekoniunktury. Zamiast wyciągać gospodarkę na prostą, spycha ją coraz głębiej w przepaść. A najgorzej – dowodzą autorzy analizy – jest w krajach o słabych aparatach państwowych i mniejszej przejrzystości życia politycznego. Tam hasło „będą oszczędności” działa jak alarm „ratuj się, kto może!”.
Problem polega jednak na tym, że forsowane w Europie oszczędności prowadzone były właśnie w takich krajach. Dodajmy do tego jeszcze fakt, że w tym samym mniej więcej czasie (lata 2013–2015) całe grono ekonomistów (choćby Arindrajit Dube z Uniwersytetu Massachusetts oraz Miles Kimball z Michigan) za pomocą badań empirycznych zadało kłam popularnej wśród zachodnich decydentów tezie, że 90 proc. PKB to magiczna „granica bezpieczeństwa długu publicznego”, której absolutnie przekroczyć nie można, bo gospodarka zacznie się walić w gruzy.
Wszystko to prowadzić musi do kilku trzeźwych pytań: no to jak to jest? Czy wpływu brutalnej fiskalnej konsolidacji na różne aspekty życia ekonomicznego nie dało się sprawdzić, zanim przystąpiono do jego wdrażania na szeroką skalę? I czy ktoś rozsądny może jeszcze poważnie traktować pierwsze przykazanie waszyngtońskiego konsensusu?
Normalność oddana walkowerem
Równocześnie analitycy MFW zabrali się do obalania kolejnego tabu. Powstało kilka tekstów (najsłynniejszy z nich autorstwa Andrew Berga, Jonathana Ostry’ego i Charalambosa Tsangaridesa) dowodzących, że społeczeństwa, w których panuje wysoki poziom nierówności, notują słabsze wyniki ekonomiczne od tych bardziej egalitarnych. Autorzy tych tekstów argumentowali również, że nie da się w sposób kontrolowany dopuścić do wzrostu nierówności „na pewien czas”. A potem – po zażegnaniu kryzysu – wrócić do normalności. Bardziej prawdopodobne jest natomiast, że nierówności będą się dalej pogłębiać. A więc osłabiać długookresowe wyniki ekonomiczne całej gospodarki.
To był ton, którego próżno szukać w pierwotnym brzmieniu konsensusu waszyngtońskiego skłaniającego się do traktowania nierówności jako ceny, którą trzeba zapłacić za wysoką wydajność gospodarki. Jak Berg i Ostry doszli do swoich wniosków? Otóż postanowili sprawdzić, czy rację miał słynny ekonomista Arthur Okun, pisząc, że nierówności są złe, ale walka z nimi – czyli, mówiąc wprost, redystrybucja – bywa jeszcze gorsza. Okun opisał ten dylemat w słynnej książce „The Big Trade-Off” z 1975 r. I pokazywał w niej logiczny na pierwszy rzut oka ciąg wypadków. Zwiększona redystrybucja musi zakładać wyższe podatki. Te z kolei zniechęcają ludzi do pracy i oszczędzania. Co powoduje spadek tempa PKB. W ten sposób tort, który chcieliśmy pokroić i rozdać, kurczy się w momencie przyłożenia doń noża. Jakby ktoś zbyt wcześnie wyjął ciasto z pieca. Tok rozumowania Okuna do dziś jest powszechny, gdy przychodzi do dyskutowania o państwie dobrobytu. I to jest błąd – pisali Ostry, Berg i Tsangarides. Z ich analizy danych historycznych z lat 1960–2010 wynika, że opisany powyżej mechanizm po prostu nie zachodzi. A przynajmniej nie ma na to żadnych empirycznych dowodów. Owszem, są kraje, którym zwiększenie redystrybucji zaszkodziło. Ale nawet więcej jest takich, którym pomogło. W średnim okresie rozkręcenie mechanizmów państwa dobrobytu zaczęło przynosić efekty. I zmniejszenie nierówności dochodowych. Co z kolei przyczyniło się do bardziej zrównoważonego tempa rozwoju PKB. Mówiąc krótko, autorzy MFW nie twierdzą, że inwestycja w walkę z nierównościami jest wolna od ryzyka. Bo na powodzenie tego równania ma wpływ jeszcze wiele innych zmiennych. Jak choćby jakość instytucji czy kultura polityczna oraz biznesowa. Ale nie jest również tak, że nie ma się o co bić. Zwłaszcza że myślenie w stylu „nierówności zasypią się same wraz ze wzrostem PKB per capita” jest pozbawioną jakichkolwiek podstaw naiwnością.
Wreszcie ostatnio (marzec 2015 r.) pojawiła się praca (autorstwa Florence Jaumotte i Caroliny Osorio Buitron) dowodząca bezpośredniego związku między wzrostem poziomu nierówności a uelastycznieniem rynku pracy. I takimi zjawiskami jak spadek uzwiązkowienia. Znów nie był to kolejny nic nieznaczący raport, tylko zaprzeczenie dziewiątemu przykazaniu waszyngtońskiego dekalogu. Temu, które głosi, że deregulacja rynku pracy to zawsze i wszędzie najbardziej prowzrostowa polityka gospodarcza.
Dodajmy jeszcze na koniec, że w listopadzie 2012 r. dostaliśmy 48-stronicowy raport MFW zwracający uwagę na... zagrożenia związane z liberalizacją rynków kapitałowych. I że nie może być ona przeprowadzana według zasady „im szybciej, tym lepiej”. No cóż, z polskiej perspektywy dodać należy tylko, że szkoda, iż taki „paper” nosi datę 2012 r., a nie na przykład 1992 r.
Wszystkie łodzie w górę
Proszę zauważyć, że nie mówimy tu o tekstach podważających konsensus waszyngtoński pisanych przez samotne think tanki czy pojedynczych akademików. Nie, to jest rewolucja myślenia w samym MFW, która dokonała się, odkąd pionem analitycznym kieruje tam renomowany francuski ekonomista Olivier Blanchard. Oczywiście pozostaje pytanie, na ile te eksperckie raporty mogą przełożyć się na realną politykę samego funduszu. To pytanie pozostaje otwarte. Nie dalej jak tydzień temu szefowa MFW Christine Lagarde w czasie wizyty w Brukseli wygłosiła wprawdzie wykład, który odbił się w całej Europie bardzo szerokim echem. Francuzka zatytułowała go „Czas na podniesienie wszystkich łodzi”, nawiązując do słynnego przemówienia Johna F. Kennedy’ego, który przekonywał, że wzrost gospodarczy jest jak przypływ. W górę idą wtedy i luksusowe jachty, i małe czółenka biedaków. Lagarde przyznała jednak, że z tym przypływem w ostatnich 30 latach było zupełnie inaczej. To znaczy, owszem, był łaskawy dla jachtów, ale łódeczki raczej potopił. Szefowa MFW nie odcięła się wprost od konsensusu waszyngtońskiego, ale kilka razy wspomniała o konieczności budowy „nowego konsensusu”. Takiego, który w sposób aktywny walczy z nierównościami. Mówiła też o „inteligentnej” polityce fiskalnej zamiast automatycznej polityki „solidnych finansów publicznych”.
Oczywiście to tylko słowa padające ze strony polityka prominentnego, ale nie wszechmocnego. A ich wygłoszenie nie musi oznaczać natychmiastowej zmiany polityki funduszu. Trudno na przykład oczekiwać, by ta zmiana przełożyła się na trwające właśnie burzliwe negocjacje między Unią i MFW a niepokornym rządem greckiej Syrizy. Te negocjacje toczą się jeszcze w matriksie zmarłego konsensusu waszyngtońskiego. Wśród najważniejszych krajów unijnych polityków (Niemcy) i wielkiego biznesu panuje raczej przekonanie, że Greków należy przykładnie ukarać. A jeżeli rząd Ciprasa dostanie zbyt łagodne warunki spłaty zadłużenia, to zaraz w kolejce pojawią się nowi – Hiszpanie, Włosi, może nawet Francuzi. I wtedy będzie musiała nastąpić prawdziwa redystrybucja europejskiego długu od biednych do bogatych. Z tego powodu prawdopodobieństwo wypchnięcia Grecji ze strefy euro jest dziś bardzo prawdopodobne.
Nie zmienia to jednak faktu, że niezależnie od finału greckich negocjacji wszystkie te raporty i analizy będą miały raczej efekt długookresowy. Będzie on polegał na tym, że konsensus waszyngtoński w formie, w której istniał jeszcze na początku tego kryzysu, przechodzi do historii. Zaczyna się pasjonująca walka o nowe reguły międzynarodowej gospodarczej gry. Jej wyniku nikt nie jest w stanie dziś przewidzieć.
Fiskalna konsolidacja nie uzdrawia atmosfery. Zarówno konsumenci, jak i biznes na wieść o rządowych oszczędnościach wcale nie myślą: „Aha, wreszcie wzięli się do roboty. To ja teraz wydam albo zainwestuję”. Przeciwnie, jeszcze głębiej bunkrują pieniądze