Sytuacja finansowa samorządów jest różna, ma to znaczenie dla wyzwań, z którymi muszą się zmierzyć. Dlatego samorządy potrzebują zmiany systemu finansowania – wskazali uczestnicy poświęconej temu tematowi debaty

Dyskusję, która odbyła się podczas Ogólnopolskiej Konferencji BGK dla JST, poprzedziła prezentacja raportu „Różnorodność polskich samorządów terytorialnych na tle wspólnych wyzwań” przygotowanego przez Bank Gospodarstwa Krajowego. Wynika z niego, że sytuacja finansowa polskich samorządów w 2022 r. się poprawiła.

– Zwłaszcza w wymiarze inwestycyjnym – zauważył Mateusz Walewski, główny ekonomista, dyrektor departamentu badań i analiz Banku Gospodarstwa Krajowego, i dodał, że wydatki majątkowe sięgnęły 64,9 mld zł, czyli o 25 proc. niż rok wcześniej. To najwyższy poziom w ostatniej dekadzie. Wzrosły też dochody ogółem sektora – o 3,7 proc., do 345,7 mld zł. Do tego stosunek dochodów pochodzących z podatków i opłat lokalnych do dochodów ogółem wzrósł drugi rok z rzędu. Nadal jednak odbiega od tego sprzed pandemii.

Jednocześnie zadłużenie sektora utrzymało się na poziomie ok. 91 mld zł. Zmalało jednak w relacji do PKB, na co wpływ miał rosnący koszt obsługi długu. W 2022 r. koszty związane z ratami i odsetkami wynosiły ponad połowę nadwyżki operacyjnej samorządów.

Ta ostatnia natomiast spadła – o ponad 26 proc., do 26,8 mld zł. Przyczyniła się do tego wysoka baza roku poprzedniego, będąca następstwem jednorazowych transferów z budżetu centralnego zrealizowanych w grudniu 2021 r.

Mateusz Walewski zaznaczył również, że choć ogólna sytuacja jest dobra, to już nie wygląda tak korzystnie, gdy spojrzy się na poszczególne samorządy. Wtedy widać wyraźne rozwarstwienie, co potwierdza raport BGK.

Gdzie więcej, gdzie mniej

W przypadku wydatków majątkowych największy wzrost zaobserwowano w 2022 r. w gminach wiejskich – o 48 proc. Na drugim biegunie znalazły się miasta na prawach powiatu, gdzie sięgnął on już zaledwie 10 proc. Gminy wiejskie odznaczały się rekordowo wysoką intensywnością inwestycyjną – prawie 20 proc. ich wydatków stanowiły majątkowe. Dla porównania w miastach na prawach powiatu było to 15 proc. Jeżeli jednak odniesiemy wydatki majątkowe do liczby mieszkańców, to okaże się, że gminy wiejskie inwestowały niewiele więcej niż miasta – 1,45 tys. zł per capita wobec 1,38 tys. zł.

Jeśli chodzi o udział dochodów własnych w dochodach ogółem, to najwyższy jest notowany w miastach i gminach miejskich, a najniższy w gminach wiejskich.

W zakresie zadłużenia widać natomiast, że to w miastach na prawach powiatu oraz gminach miejskich raty i odsetki od zaciągniętego długu sięgnęły w 2022 r. poziomu zbliżonego do wartości całkowitej nadwyżki operacyjnej w tych grupach samorządów.

Zróżnicowanie widać też w zakresie nadwyżki operacyjnej. W najtrudniejszej sytuacji znajdują się gminy miejskie i miasta na prawach powiatu, gdzie wyniosła ona odpowiednio 4,21 proc. oraz 5,03 proc. dochodów bieżących. To mniej niż długookresowe średnie z lat 2012–2019. Warto dodać, że również wewnątrz tych grup sytuacja jest zróżnicowana. Mimo dodatnich wyników ogólnych obserwowanych w samorządach poszczególnych szczebli 20 proc. miast na prawach powiatu i 11 proc. gmin miejskich odnotowało na koniec 2022 r. deficyt operacyjny.

Wśród gmin wiejskich, miejsko-wiejskich i miejskich można wyróżnić trzy grupy o podobnych charakterystykach. Gminy najzamożniejsze (należące według raportu do klastra A) rozwijają się najwolniej i w największym stopniu polegają na dochodach własnych. Są to jednostki najbardziej atrakcyjne ze względu na jakość infrastruktury. Gminy należące do klastra pośredniego (B) są zawsze najbardziej liczne i najlepiej odzwierciedlają populację, mają najwyższe zadłużenie i inwestują najmniej. Gminy najbiedniejsze (klaster C) rozwijają się najszybciej. Mają jednak najtrudniejszą sytuację demograficzną.

Raport wskazuje też, że zróżnicowanie wskaźników między miastami na prawach powiatu jest niższe niż w przypadku pozostałych gmin. O ich zróżnicowaniu nie przesądza posiadana infrastruktura, a kapitał społeczny, dostęp do obszarów chronionych i lasów. Raport potwierdza też istniejący podział na Polskę Wschodnią, gdzie koncentrują się samorządy najmniej zamożne, ale rozwijające się najszybciej, i Zachodnią, gdzie jest więcej samorządów bogatych i rozwiniętych. Można przy tym zaobserwować tworzenie się skupisk samorządów najbardziej zamożnych. Zwykle powstają one wokół metropolii, jednak obecność dużego miasta nie zawsze jest warunkiem koniecznym. Wniosek jest z tego taki, że gminy, które znajdują się w najbardziej zamożnych klastrach, powinny dbać o utrzymanie wysokiej jakości infrastruktury i dostępność usług publicznych, co pozwoli im zachować pozycję i atrakcyjność. Gminy średniozamożne prawdopodobnie najbardziej potrzebują wsparcia finansowego, bo ich trudna sytuacja budżetowa może spowodować nasilenie się odpływu ludności. Z kolei gminy najbiedniejsze przede wszystkim mierzą się z wyzwaniami demograficznymi, które rzutują na ich sytuację. Miasta na prawach powiatu powinny też zadbać o odpowiednie warunki dla rozwoju kapitału społecznego.

– Zróżnicowanie jest nie tylko finansowe, lecz także społeczne i gospodarcze. Samorządy mają więc nie tylko różne potrzeby, lecz także możliwości – mówił Grzegorz Cichy, burmistrz Proszowic, współprzewodniczący Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Do tego, jak dodał, na skutek kryzysu, wojny w Ukrainie, ale i zmian podatkowych powodujących ubytek w dochodach własnych gmin przygotowanie wieloletniej prognozy finansowej graniczy z cudem. Sprostanie wyzwaniom, przed którymi dziś stoją samorządy, stało się więc trudniejsze niż kiedykolwiek. Nie chodzi tylko o demografię, choć jak zaznaczył burmistrz, 754 ośrodki odczuły ubytek mieszkańców powyżej 5 proc. Coraz większym kłopotem jest też narastająca luka oświatowa. Rocznie o 3 mld zł.

– Ostatnio pracowaliśmy na zespole wspólnie z wiceministrem finansów Sebastianem Skuzą, by wyrównać powstałe ubytki w finansach. Liczymy, że każda gmina otrzyma wyrównanie na poziomie 1,5 mln zł. Przy czym większe mogą liczyć na ok. 2 mln zł, powiaty na ok. 3 mln zł. Województwa też mogą liczyć na dofinansowanie – zaznaczył Grzegorz Cichy.

Nadwyżka operacyjna sektora samorządów w ujęciu nominalnym / Dziennik Gazeta Prawna - wydanie cyfrowe

Co trzeba zmienić

Uczestnicy debaty, która odbywała się pod hasłem „Zróżnicowanie społeczno-gospodarcze i finansowe JST. Jak niejednorodne są polskie samorządy”, wskazali natomiast, że potrzebne są zmiany systemu finansowania JST, który powinien odpowiadać na nowe wyzwania rozwojowe, w tym zwłaszcza te związane ze zmianami demograficznymi.

Maria Fidzińska-Dziurzyńska, skarbnik województwa świętokrzyskiego, podkreśliła, że zróżnicowanie jest widoczne nie tylko na poziomie gmin i miast, lecz także na poziomie województw.

Doktor Krzysztof Żuk, prezydent Lublina, dodał, że zmiana ustawy o dochodach JST to już konieczność, bo dziś inwestycje publiczne są racją stanu. Bez zmian w strukturze dochodów samorządy, będące lokomotywami tego rozwoju, przestaną nimi być.

– Analizy pokazują, że trzeba różnicować narzędzia wsparcia samorządów i poprawić strukturę dochodów, by konsumować środki z programów unijnych oraz rządowych, bo wszystkie wymagają zdolności kredytowej i wkładu własnego – podkreślił i dodał, że samorządy muszą też wiedzieć, co będzie w kolejnych latach, bo żaden bank nie zechce z nimi rozmawiać o kredytowaniu lub finansowaniu, jeśli nie pokażą w WPF-ach, że są w stanie spłacić zaciągnięty dług.

Zauważył on, że mimo wsparcia w postaci unijnego programu dla Polski Wschodniej nie udało się nadrobić różnic infrastrukturalnych w tej części kraju. Dlatego konieczne są do tego specjalne rządowe programy. Zwrócił on uwagę w tym kontekście na duże inwestycje rządowe, takie jak program CPK.

Marek Wiewióra, dyrektor departamentu finansów samorządu terytorialnego Ministerstwa Finansów, przyznał, że samorządy są zróżnicowane dochodowo i finansowo. Trzeba w związku z tym każdemu dać środki publiczne do wykonywania przez niego zadań. Pozostaje tylko pytanie o skalę ingerencji państwa w niwelowanie różnic dochodowych. Nikt tego nie kwestionuje, jak zauważył, ale ważne są proporcje.

Podkreślił, że w resorcie trwają prace koncepcyjne nad nową ustawą o dochodach JST. Zakładane jest skategoryzowanie samorządów tak, by lepiej je finansować. Jest pomysł wydzielenia na ten użytek miast na prawach powiatu jako oddzielnej kategorii. Pozostałe miałyby zostać podzielone na cztery grupy w zależności od zamożności i dochodów podatkowych per capita. Jak powiedział Marek Wiewióra, nowy system ma być oparty na obiektywnym zestawie wskaźników, skorelowanych z wydatkami samorządów i liczbą beneficjentów realizowanych zadań.

Podzielił on opinie, że 2022 r. był dobry pod względem inwestycyjnym dla samorządów. Do tego obyło się bez zwiększania zadłużenia, które zatrzymało się na poziomie z 2019 r.

Według Grzegorza Kubalskiego, zastępcy dyrektora biura Związku Powiatów Polskich, myśląc o zmianach w ustawie o dochodach JST, trzeba sobie jasno powiedzieć, że wykonywanie zadań przydzielonych samorządom wymaga posiadania przez nie określonego potencjału, jak liczba ludności, otoczenie gospodarcze. Zakładanie, że każdy samorząd jest równy, jest więc błędne i wymaga jego zdaniem ponownego przemyślenia. Zastanawiał się też, czy powiaty nie powinny realizować określonych zadań w większym zakresie, co wiązałoby się też z kwestią zapewnienia im odpowiedniego finansowania.

Odniósł się także do zmian demograficznych, zwracając uwagę, że za bardzo skupiamy się na tym, by ludzie nie koncentrowali się w określonych miejscach, a równomiernie. Tymczasem, zgodnie z danymi, do końca tego wieku ma nas ubyć 9 mln. Pojawia się więc pytanie, jak kraj ma walczyć ze spadkiem ludności, bo nie metropolizacja jest głównym problemem.

Krzysztof Iwaniuk, przewodniczący Związku Gmin Wiejskich RP, zwrócił uwagę, że dysproporcje między gminami i tak się pogłębiają mimo istnienia mechanizmów wyrównawczych. Dobrze ma się jedna trzecia z nich, wśród których są te położone blisko metropolii. Pozostałe bardzo ucierpiały na zmianach podatkowych.

Dodał, że niwelowanie różnic jest możliwe poprzez inwestycje w infrastrukturę, gdzie nadal pozostaje dużo do zrobienia. Wciąż są gminy, które nie mają własnej oczyszczalni. Nadal połowa dróg w gminach wymaga remontu lub utwardzenia. Nie ma przedszkoli, żłobków, przez co kobiety nie mogą wrócić do pracy po urodzeniu dziecka.

– Jeśli to się nie zmieni, niedługo w wielu gminach nikt nie będzie mieszkał – zaznaczył i podkreślił, że 25 proc. gmin nie może uchwalić budżetu na przyszły rok.

– Potrzebna jest dobra wycena zadań, które powierza się samorządom. Zmiany nie mogą polegać na zabieraniu jednym, a dawaniu drugim – podkreślił.

Jakub Banaszek, prezydent Chełma, zaznaczył, że problemy dużych i małych miast są inne i trzeba je brać pod uwagę.

– W Polsce Wschodniej myślimy, jak utrzymać rozwój, szczególnie że za naszą wschodnią granicą jest wojna. To nie pomaga w pozyskiwaniu inwestorów – tłumaczył i dodał, że gminy cały czas się wyludniają, przez co już niedługo będą kolejne, w których zostanie po kilku mieszkańców. To będzie problem innych samorządów i państwa, bo trzeba będzie je wspomagać.

– Trzeba więc zmienić finansowanie JST. Trzeba tworzyć indywidualne karty rozwoju miast. Trzeba też zastanowić się, jakie mają być samorządy, jakie są ich słabe i mocne strony – powiedział, podkreślając, że programy rządowe powinny być kontynuowane.

PAO
fot. materiały prasowe