Polska „wyrosła” z deficytu. Ale na dłuższą metę ta strategia się nie sprawdzi
Zdjęcie procedury nadmiernego deficytu to ukoronowanie kilku lat konsolidacji fiskalnej prowadzonej przez rząd. Miała ona nieco inną specyfikę niż w pozostałych krajach UE. Można ją określić dwoma stwierdzeniami: „żadnych gwałtownych ruchów” i „wyrastanie z deficytu”.
Hulaj dusza
Polska weszła w kryzys, wyraźnie rozluźniając politykę fiskalną. Na krótko przed jego wybuchem obniżono składkę rentową i przeforsowano dużą obniżkę podatku PIT, wprowadzając jednocześnie ulgę prorodzinną. Uchwalając te zmiany, nikt oczywiście nie myślał w kategoriach fiskalnego wspierania gospodarki. Chodziło raczej o odcinanie kuponów od dużego wzrostu gospodarczego z lat 2005-2007. Zmiany były kosztowne dla budżetu, ich efekt ekonomiści oceniają na 2,5–2,6 proc. PKB w skali roku. Ale okazały się silnym wsparciem dla gospodarki, gdy w 2008 r. wybuchł kryzys, a wzrost PKB zaczął ostro hamować.
– Gdy przyszedł kryzys, to ten impuls fiskalny niewątpliwie pomógł i znacząco wsparł popyt. Na przykład obniżenie składki rentowej i stawek podatkowych oraz wprowadzenie ulgi na wychowywanie dzieci pozwoliło w 2011 r. zostawić ok. 40 mld zł więcej w kieszeniach podatników. Ale ta ekspansja fiskalna miała też negatywne skutki: o ile Polska miała w czasie kryzysu największy wzrost gospodarczy w UE, o tyle przyrost deficytu był taki jak przeciętnie w UE. Dlaczego? Bo mieliśmy potężny impuls fiskalny, przede wszystkim w postaci obniżenia dochodów – mówi Marek Rozkrut, partner i główny ekonomista firmy doradczej EY, były dyrektor departamentu analiz w Ministerstwie Finansów.
Swoje dorzucił też kryzys i wynikający z niego spadek aktywności gospodarczej. Dziura w finansach publicznych rosła już w 2008 r. i był to wzrost na tyle znaczący, że Komisja Europejska ponownie nałożyła na Polskę procedurę nadmiernego deficytu. W 2009 r. deficyt finansów publicznych wyniósł 7,4 proc. PKB. Jeszcze w 2007 r. było to 1,9 proc. PKB.
Wyrosnąć z deficytu
Efektem był wzrost zadłużenia. Ustawa o finansach publicznych zakłada uruchomienie tzw. procedur sanacyjnych w przypadku, gdy dług publiczny przekracza 50 proc. PKB. Ale prawdziwie kłopoty zaczynają się wtedy, gdy dług przekracza 55 proc. PKB: pojawia się konieczność równoważenia budżetu ze wszystkimi tego konsekwencjami, np. z cięciem wydatków na emerytury włącznie.
Widmo przekroczenia drugiego progu zajrzało politykom w oczy już w 2010 r. Deficyt wyniósł wtedy 7,8 proc. PKB, a dług liczony według polskiej terminologii ok. 53 proc. PKB. Rząd został więc zmuszony do przeprowadzenia pierwszych nadzwyczajnych działań. Na początek podwyższył VAT do 23 proc. Formalnie tylko na trzy lata, ale podwyższona stawka obowiązuje do dziś. Drugim krokiem było radykalne zmniejszenie składki do OFE z 7,3 proc. do 2,3 proc. To, co wcześniej trafiało do funduszy, teraz miało lądować na specjalnych wydzielonych subkontach w ZUS. A chodziło o to, żeby zwiększyć dochody Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Jednak nie był to główny nurt fiskalnej konsolidacji. Jej filozofia w polskim wydaniu była bowiem zupełnie inna. Można ją sprowadzić do dwóch stwierdzeń: „żadnych gwałtownych ruchów” i „wyrastanie z deficytu”. – Konsolidacja w Polsce dotyczyła głównie wydatków, których spadek w relacji do PKB był jednym z największych w UE. Działania z tym związane nie polegały jednak na przeprowadzeniu głębokich reform w wybranych obszarach. Podejście było inne: ograniczyć wzrost ogólnej puli wydatków, co – przy szybszym wzroście gospodarczym – zapewniało ich systematyczne obniżanie w relacji do PKB. Tak prowadzona konsolidacja niewątpliwie sprzyjała ograniczeniu napięć społecznych – zaznacza Marek Rozkrut.
Jak zrobił to rząd? Na przykład zamroził płace w budżetówce. MF zaczęło też aktywniej zarządzać płynnością w sektorze finansów publicznych, wykorzystując przejściowo środki innych jednostek sektora – np. funduszy celowych i agencji – które były lokowane na rachunkach MF do bieżącego finansowania potrzeb pożyczkowych. Ale przede wszystkim ustanowiło pierwszą regułę fiskalną, zgodnie z którą wydatki nie mogły rosnąć o więcej niż 1 pkt proc. ponad inflację. Reguła miała być głównym narzędziem w realizacji strategii „wyrastania z deficytu”. Wprowadzono też zakaz przyjmowania ustaw, których skutkiem mógłby być spadek dochodów.
– W tamtym czasie to był miks przedsięwzięć o działaniu długofalowym – jak ustanowienie reguły dyscyplinującej – i doraźnych decyzji, jak ograniczenie składki do OFE, co było podyktowane bieżącą sytuacją w budżecie – wskazuje Jakub Borowski, główny ekonomista Credit Agricole Bank Polska i członek Rady Gospodarczej przy Premierze.
Rząd chciał przy tym upiec dwie pieczenie na jednym ogniu. W 2011 r. odbywały się wybory parlamentarne. W takiej sytuacji niepopularne reformy i wynikające z nich cięcia wydatków byłyby niewskazane. Chodziło o to, by unikać społecznych napięć, przy zachowaniu wzrostu gospodarczego. Jego pielęgnowanie oznaczało, że nie było mowy o wycofaniu się z kosztownych zmian w PIT. Ale utrzymywanie deficytu na dłuższą metę również nie wchodziło w grę: od 2009 r. Polska znów była objęta procedurą nadmiernego deficytu i musiała co rok udowadniać Komisji Europejskiej, że ma plan, jak ten deficyt ograniczyć. Bez tego groziły nam – przynajmniej teoretycznie – wysokie kary, ze wstrzymaniem unijnego finansowania włącznie.
Po zwycięstwie w wyborach rząd działał już nieco odważniej. Zdecydował się m.in. na podwyżkę składki rentowej, zmodyfikował ulgę na dzieci (rodziny z jednym dzieckiem w niektórych przypadkach traciły prawo do ulgi) czy wprowadził podatek od wydobycia niektórych kopalin (w praktyce – od miedzi). A w ub.r. przejęcie połowy aktywów OFE, jakie fundusze miały w obligacjach skarbowych, i umorzenie tychże obligacji jednym ruchem załatwiło problem długu, obniżając go do 47,9 proc. PKB na koniec 2014 r. To, że ubezpieczeni musieli dodatkowo składać deklaracje, jeśli chcieli nadal pozostać w OFE, spowodowało duży odpływ klientów z funduszy do ZUS, a więc wzrost przychodów Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Nie spoczywać na laurach
Co dalej z naszymi finansami publicznymi? Ekonomiści, z którymi rozmawialiśmy, uważają, że zdjęcie z Polski procedury nadmiernego deficytu nie powinno być wstępem do fiskalnego rozluźnienia, bo Polsce sporo brakuje do wypełnienia tzw. celu średniookresowego dla deficytu (MTO), który wynosi 1 proc. PKB.
Jakub Borowski zwraca uwagę, że po zdjęciu procedury paradoksalnie pojawiło się kilka zagrożeń dla realizacji tego celu. Wszystkie związane z kampaniami wyborczymi – obecną prezydencką lub jesienną parlamentarną.
– Nie sądzę co prawda, żeby było możliwe jakieś istotne poluzowanie fiskalne. Jesteśmy przecież w UE, procedura mogłaby zostać przywrócona, a możliwość ograniczenia kwoty unijnych środków to skuteczny straszak. Ale wyraźne spowolnienie procesu równoważenia finansów publicznych jestem w stanie sobie wyobrazić – podkreśla ekonomista.
Według niego to groźne, bo wysoki strukturalny deficyt oznacza ryzyko destabilizacji finansów publicznych w momencie kolejnego spowolnienia wzrostu gospodarczego.
Marek Rozkrut z EY dodaje, że MF nie powinno teraz spoczywać na laurach, tylko przeprowadzić to, co już kilkakrotnie obiecywało – przegląd wydatków. Bo, jak twierdzi, brakuje rzetelnej analizy, która pozwoliłaby odpowiedzieć na pytanie, które obszary wspierać i jakich oczekiwać efektów, a dotychczasowe tego typu opracowania były zbyt ogólne. Rozkrut przyznaje, że szczegółowy i kompleksowy przegląd wydatków jest ogromnym wyzwaniem, dlatego dobrze zacząć od analizy wybranych obszarów. Resort finansów zresztą próbuje to już robić – w Programie konwergencji napisano o toczących się pilotażowych przeglądach wydatków m.in. na wsparcie rodzin o niskich dochodach i na politykę mieszkaniową.
Według ekonomisty EY w polityce finansowej państwa brakuje pomysłu na rozwiązanie najważniejszego problemu, z jakim Polska będzie się mierzyć przez najbliższe dziesięciolecia, czyli niekorzystnych zmian demograficznych. – Na razie jesteśmy jedną z młodszych populacji w UE, jednak w ciągu kilkudziesięciu lat staniemy się jedną z najstarszych. Proces starzenia się społeczeństwa w Polsce jest wyjątkowo szybki. Będzie się to wiązać m.in. z rosnącą presją na zwiększenie wydatków publicznych na ochronę zdrowia, które dzisiaj są u nas w relacji do PKB jednymi z najniższych w UE – mówi Rozkrut.
– Mamy bardzo dobrą regułę wydatkową, która działa dyscyplinująco poprzez nałożenie limitu na ogólny wzrost wydatków. Niemniej w dotychczasowej praktyce oznacza to, że nie podnosimy wydatków albo zwiększamy je w niewielkim zakresie, w ten sposób dokonując konsolidacji, bo PKB rośnie szybciej niż wydatki. Ale na dłuższą metę takie podejście jest nie do utrzymania. Na przykład nie można permanentnie mrozić funduszu płac w państwowej sferze budżetowej. Reguła działa tak, jak przykręcenie kurka z wodą w ogrodzie. Zrobiliśmy to i jesteśmy zadowoleni z oszczędności, ale po pewnym czasie będziemy musieli się zdecydować, które miejsca podlewać bardziej, a które mniej. A odpowiedzi na to pytanie nie uzyskamy bez rzetelnego przeglądu wydatków – dodaje ekonomista EY.
Jakub Borowski zwraca uwagę, że tym razem rząd powinien przeprowadzić jakieś strukturalne działania, bo nie da się osiągnąć średniookresowego celu strukturalnego za pomocą strategii „wyrastania z deficytu”. Przede wszystkim dlatego, że cel dotyczy właśnie deficytu strukturalnego, a więc liczonego bez uwzględnienia wpływu bieżącej koniunktury. – Plan jest taki, żeby deficyt strukturalny obniżać nieznacznie, ale systematycznie. Spadek o 0,2–0,3 pkt proc. PKB, czyli o ok. 3 mld zł rocznie, jest możliwy. Tylko że wszystko będzie trwało bardzo długo i może się okazać, że nie zdążymy się przygotować na kolejną falę dekoniunktury – uważa.
Jest jeszcze jeden czynnik: nastroje społeczne nie sprzyjają dziś konsolidacji fiskalnej. – Na początku kryzysu ludzie chyba intuicyjnie wyczuwali, że rośnie ryzyko odpływu kapitału z Polski, jak bardzo ważna jest reputacja kraju i dlaczego rząd nie zwiększa wydatków. Taka polityka była akceptowana i znalazła odzwierciedlenie w wynikach wyborów w 2011 r. Ale skończyły się czasy dobrego klimatu dla fiskalnego zacieśnienia. Dziś oczekiwania społeczne wobec rządu są zupełnie inne – mówi Jakub Borowski. ©?
Unijny sposób na konsolidację
Na koniec 2007 r. w dziewięciu unijnych krajach dług publiczny przekraczał próg 60 proc. PKB będący jednym z kryteriów spójności strefy euro. Nie martwiono się tym, bo wzrost w strefie euro i najniższe od jej powstania bezrobocie dawały nadzieję , że nie będzie to groźne. Ale kryzys zaskoczył wszystkich, dług oraz deficyt zaczęły rosnąć. Bezpośrednią przyczyną było ratowanie upadających banków i próby wspomagania wzrostu gospodarczego przez luzowanie polityki fiskalnej, czemu towarzyszyła rosnąca rentowność obligacji najbardziej zagrożonych państw strefy euro, która podnosiła koszty obsługi zadłużenia.
W Polsce największy deficyt był w 2011 r. Wyniósł 7,6 proc. PKB. Więcej mieli Brytyjczycy – 10,8 proc., czy Słowacja – 7,9 proc. Z kolei w państwach, które miały największe kłopoty zadłużeniowe, jak Grecja, Irlandia czy Portugalia, deficyt bywał nawet dwukrotnie większy. Nie byliśmy więc najgorsi, daleko nam jednak było do prymusów takich jak Szwecja, gdzie deficyt nie przekroczył 2 proc. PKB, lub Niemcy, gdzie tylko raz było to więcej niż 3 proc. PKB.
Irlandia była pierwszym krajem dotkniętym recesją i pierwszym, który zdecydował się na radykalne próby uzdrowienia sytuacji. Władze obniżyły płace urzędników o 20 proc., nastąpiły cięcia w wydatkach socjalnych. W ślad Irlandii szły inne kraje, ale sytuacja nadal się pogarszała. Irlandzki dług wzrósł w dwa lata o 50 pkt proc. PKB.
Szybkie wzrosty długu wystąpiły także w innych krajach, które nie miały aż takich problemów. Niemcom w ciągu dwóch kryzysowych lat do 2010 r. dług wzrósł o blisko 15 pkt proc. PKB. Duże wzrosty długu odnotowały kraje naszej części Europy: w Czechach o 15 pkt proc. PKB w trzy lata, na Łotwie o 30 pkt proc. w dwa lata.
W Polsce wzrost relacji długu do PKB wyniósł ok. 10 pkt proc. w całym okresie kryzysu. Ale Węgry miały jeszcze mniejszy wzrost – o ok. 9 pkt proc. PKB do 2011 r., potem ta relacja zaczęła spadać. Jeszcze mniej dług wzrósł na Malcie, w Estonii czy Szwecji, gdzie wzrosty także były jednocyfrowe.
Jak Polska wygląda na tle reszty UE dziś? Na koniec 2014 r. nasz dług był znacząco mniejszy niż średnia w UE, która wyniosła 86,8 proc. PKB, podczas gdy u nas było to 50,1 proc. 16 krajów miało dług powyżej 60 proc. PKB. Znacząco zwiększyła się liczba państw, gdzie jest to co najmniej 100 proc. PKB. Przed kryzysem taki dług miała tylko Grecja. W końcu ub.r. w tej grupie były też Belgia, Irlandia, Włochy, Cypr i Portugalia.
ROZMOWA
Komisja zrobiła nam niedźwiedzią przysługę
Rekomendacja Komisji Europejskiej zdjęcia procedury nadmiernego deficytu to ważna cezura dla naszych finansów publicznych.
Komisja musiała zdjąć procedurę z powodu ulgi na OFE, absurdem jest, że w ten sposób polski rząd został nagrodzony za likwidację reformy. Przy okazji komisja zrobiła niedźwiedzią przysługę rządowi. Gdyby procedura została zdjęta zgodnie z zapowiedziami za rok, to do rządu nie mogłyby być adresowane żadne roszczenia. Minister finansów wskazywałby Brukselę i mówił: jesteśmy w procedurze, nie ma o czym dyskutować. Teraz rządowi i resortowi finansów zostaje mówienie, że tama dla wydatków istnieje i jest nią reguła wydatkowa.
A nie istnieje?
Jest miękka. Jej słabym punktem jest budżet państwa, bo w tym miejscu posłowie i rząd mogą zmienić zasady gry.
Pojawiły się zapowiedzi ministra, że będzie zmiana polityki finansowej. Czego się pan spodziewa, wyborczych prezentów?
Niektóre prezenty mogą być mniej lub bardziej zakamuflowane. To zależy od opakowania. Na przykład, jeśli Bronisław Komorowski mówi, że rząd dofinansuje miejsca pracy dla młodych, to jest prezent. Tylko lepiej opakowany niż inne, bo jest przynajmniej wskazane źródło finansowania. Ale to prezent, którego nie powinno być. Komisja oczekuje dalszego spadku deficytu. A jakimi metodami rząd chce zredukować deficyt do celu MTO 1 proc. w 2018 r., nie jest pokazane. Wygląda, że liczy, iż sam wzrost gospodarczy i limit wydatkowy z reguły pozwolą mu wyrastać z długu.
Do tej pory takie działanie się sprawdzało, może poza OFE i wydłużeniem wieku emerytalnego, co było zmianami trwale obniżającymi koszty obsługi długu. Nie ma szans na to, by tak było dalej?
Nie sprawdzi się absolutnie, jeśli będą dodawane nowe wydatki, a jednocześnie zmniejszane dochody np. przez obniżkę VAT. Takiego kierunku nie da się utrzymać. Nie dość, że rząd nie decyduje się na rekomendowane przez komisję zmiany strukturalne, jak ujednolicanie systemu emerytalnego, czyli zmiany w KRUS, emeryturach górniczych, to mamy jeszcze działania pogarszające równowagę finansów publicznych. Na tym polega dramat.
Co trzeba by zrobić, by faktycznie deficyt w 2018 roku spadł do jednego procentu?
Trzeba o jakieś 1,5 pkt proc. PKB zmniejszyć deficyt podsektora ubezpieczeń społecznych. 1 pkt proc. na rolnikach, 0,5 proc. na górnikach to już półtora procent.
Na przykład ten 1 proc. PKB na rolnikach to w zasadzie cała dotacja, która idzie z budżetu do KRUS, i niemal cały budżet kasy. Zapewne większość rolników nie byłaby w stanie wygenerować składek zasypujących taką dziurę.
Ale to nie do zrobienia z marszu z roku na rok. Takie zmiany powinny być wprowadzane stopniowo, a my nie mamy nic.
A co poza rolnikami czy górnikami?
To też znane metody. Chodzi o zwiększenie bazy podatkowej. Ujednolicenie VAT i likwidacja dziury w dochodach z tego podatku to jakieś 30 mld zł rocznie. Czyli z jednej strony trzeba zmniejszać transfery socjalne, z drugiej szukać dodatkowych wpływów. Rząd Tuska w pierwszym roku rządów zaczął mówić o likwidacji przywilejów emerytalnych, od tego czasu minęło osiem lat i co zostało zrobione?
Ujednolicenie VAT to jedna rzecz, ale czy powinny być inne zmiany w systemie podatkowym?
Oczywiście. Skoro mówimy o ordynacji, to powinna nastąpić całościowa zmiana systemu podatkowego. Kierunek jest znany. Zmniejszyć obciążenia najbardziej szkodliwe dla gospodarki, czyli narzucane na koszty pracy. Ale jeśli to trudne, to szuka się zwiększenia dochodów z podatków nakładanych na konsumpcję. Tu właśnie wchodzi w grę ujednolicenie VAT. Wreszcie, jeśli chce się ujednolicić stawki podatkowe, to powinny znaleźć się rekompensaty dla najbiedniejszych osób, które najbardziej dotkną podwyżki żywności. I pieniądze na ten cel można zdobyć, wprowadzając podatki majątkowe. Taki ruch wytrąca broń przeciwnikom ujednolicenia VAT, mówiącym, że zapłacą za to najubożsi. Od lat poruszamy się wokół tych samych pomysłów. Menu jest znane, trzeba tylko je zacząć wdrażać.