Subskrybuj nas na Youtube
W 1997 r. uchwalając konstytucję zawierającą maksymalną normę zadłużenia państwa (60 proc. PKB), byliśmy chyba pionierami. Potem ta norma została de facto zaostrzona przez ustanowienie w ustawie o finansach publicznych dodatkowych dwu norm: 50 proc. i 55 proc. PKB. Oczywiście o ile konstytucję zmienić bardzo trudno, to z ustawą jest dużo łatwiej, ale konsekwencje przekroczenia normy 55 proc. są jednak bardzo radykalne.
Polska w ostatnich kilku latach bardzo zbliżyła się do zadłużenia na poziomie 55 proc. PKB (według unijnej metodologii liczenia nawet ten poziom przekroczyła). Obecnie jednak – w konsekwencji wprowadzenia zmian w II filarze ubezpieczeń emerytalnych – formalne zadłużenie zostało zredukowane o 8 pkt proc. PKB. Przed wprowadzeniem zmian w OFE wielu zwolenników „zdrowej” polityki budżetowej podejrzewało rząd, że wykorzysta tę zmianę do zasadniczego rozluźnienia budżetowych rygorów. Ale rząd właśnie ogłosił, że jego intencją jest odpowiednie obniżenie progów ustawowych do 42 proc. i 48 proc. PKB. Liberalni fundamentaliści nie dali się udobruchać. Twierdzą, że rząd chce bariery ostrożnościowe zdemontować. Formalnie biorąc, mają pewne racje. Ale o szczegóły nie bardzo warto się spierać. Jest okazja, by postawić zasadnicze pytanie: czy normy ostrożnościowe powinny być w ogóle stosowane? Ja mam wątpliwości.
Norma najważniejsza została wpisana do konstytucji w wyniku... negocjacji. To były negocjacje czterostronne z udziałem przedstawicieli SLD, UW, PSL i UP. Uczestniczyłem w nich. Normę ostrożnościową forsowała UW (kierowana wówczas przez Leszka Balcerowicza). SLD – tak mi się wydaje – uznawał ten zapis za celowy. PSL i UP zgodziły się zaakceptować go w zamian za ustępstwa partnerów w innych kwestiach (zapisy o prawach socjalnych, o „społecznej gospodarce rynkowej” i inne). Przyjęta norma brzmi (art. 216, ust. 5): „Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto”.
Przyjęto zatem, że w każdej sytuacji należy bezwzględnie zatrzymać zadłużenie poniżej 60 proc. PKB, a parlament i rząd jednak mogą tego nie uczynić, jeżeli nie będą do tego przymuszone. Zapis jest więc manifestacją afirmacji liberalnych zasad polityki budżetowej i nieufności do parlamentarnej demokracji. Łatwo jednak wyobrazić sobie sytuację, gdy przestrzeganie tej normy konstytucyjnej jest albo praktycznie niemożliwe, albo niecelowe. Albo i jedno, i drugie.
Pomińmy istnienie ograniczeń ustawowych (formalnie łatwych do zmiany) i przyjmijmy, że zadłużenie skumulowane (np. odziedziczone po poprzednim rządzie) jest bliskie normy 60 proc. (większość krajów europejskich i USA ma zadłużenie dużo wyższe) i z jakichś powodów (mogą one być niezależne od rządu) gospodarka osiąga niższy od przewidywanego (w ustawie budżetowej) wzrost i/lub poważnie tanieje złoty. Konsekwencją jest niższy od przewidywanego PKB i wyższy od przewidywanego dług. Norma dopuszczalnego zadłużenia zostaje przekroczona. W skrajnym przypadku może to nastąpić nawet wtedy, gdy w budżecie nie zakładano deficytu, a rząd w trakcie jego realizacji ograniczył wydatki (dostosował je do spadających dochodów). Premier i minister finansów powinni ten scenariusz wybrać, by nie naruszyć konstytucji także wtedy, gdy cięcie wydatków wpędza gospodarkę w recesję.
Przyjmijmy, że bardziej boją się Trybunału Stanu, niż martwią o recesję. A jednak mogą nie uniknąć naruszenia konstytucji. Ogromna większość wydatków budżetu przesądzona jest przez obowiązujące prawo (np. dotacje do ubezpieczeń społecznych) i żeby ograniczyć wydatki, trzeba najpierw zmienić ustawy. Potrzebna jest do tego odpowiednia większość w parlamencie i... przychylność prezydenta. A także odpowiednio dużo czasu i brak wątpliwości co do ewentualnych rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego. Łatwo sobie wyobrazić, że te warunki nie muszą być spełnione.
Powie ktoś: prawdopodobieństwo takiego niekorzystnego splotu uwarunkowań jest praktycznie bliskie zeru. Tak taż sądziłem, gdy podnosiłem rękę za uchwaleniem konstytucji (która zawierała przecież normę 60 proc.). Ale teraz wiemy więcej. Spójrzmy na losy kraju, który długo był chwalony przez neoliberalnych ekonomistów i polityków – na Irlandię. Przed kryzysem niski dług. Po kryzysie wysoki, bo ratowali sektor bankowy. Gdyby mieli normę konstytucyjną taką jak u nas, byłoby to niemożliwe. Nieuniknione byłyby prawdopodobnie upadłości banków – ze wszystkimi tego destrukcyjnymi następstwami. W Polsce – powie ktoś – mieliśmy normę i nic złego się nie stało. Odpowiem: niedużo brakowało. Szczęśliwie w okresie kilku lat poprzedzających kryzys (który przyniósł spadek tempa wzrostu i osłabienie złotego) gospodarka rosła szybko i udział długu w stosunku do PKB był dość odległy od maksymalnie dopuszczalnego. Mimo że deficyt wystrzelił (a recesji udało się uniknąć), to zderzenie z normą nie nastąpiło.
Ryzyko zderzenia z normą ostrożnościową można oczywiście zasadniczo ograniczyć, utrzymując zadłużenie w „normalnych czasach” na poziomie... np. o 20 pkt proc. niższym od normy. Przy konstytucyjnej normie 60 proc. PKB to by oznaczało poziom 40 proc. PKB i można by sobie wyobrazić osiągnięcie takiej jego wysokości w przewidywalnym czasie. Ale taka sama redukcja długu w kontekście rządowych propozycji wydaje się tyleż nierealna, co i niecelowa.
Rewidowanie normy konstytucyjnej być może nie jest konieczne, a już na pewno nie powinno być podejmowane obecnie, jednak zaostrzenie norm ustawowych to – moim zdaniem – liberalny populizm. Ofiara złożona na ołtarzu, przy którym neoliberalną mszę odprawia kapłan Balcerowicz.
