Multilateralny porządek międzynarodowy znajduje się obecnie w głębokim kryzysie.
Multilateralizm jest konwencjonalnie rozumiany jako proces organizacji relacji pomiędzy co najmniej trzema państwami na podstawie uogólnionych zasad postępowania, w oderwaniu od partykularnych interesów uczestników oraz w oparciu o zasadę rozszerzonej wzajemności. Mówiąc o nim, zakładamy, że korzyści są osiągane przez wszystkich uczestników współpracy oraz że są one mniej więcej równo rozłożone.
Z jednej strony multilateralizm jest przeciwstawiany uni- i bilateralizmowi, które dominowały w stosunkach międzynarodowych w okresie przedwojennym. Z drugiej – jest on również często wiązany z wizją świata opartego na współpracy gospodarczej pomiędzy państwami, wspólnym bezpieczeństwie, zbiorowym rozwiązywaniu problemów globalnych oraz poszanowaniu zasad praworządności. Istotną rolę w tym kontekście odgrywają instytucje oraz organizacje międzynarodowe.
Przez ostatnie 70 lat multilateralizm stał się podstawą współpracy międzynarodowej, poszerzając znacznie swój zakres geograficzny po zakończeniu zimnej wojny. Współcześnie jednak coraz więcej krajów wydaje się rozczarowanych funkcjonowaniem systemu. Mocarstwa postrzegają uni- i bilateralne strategie, pozwalające im na maksymalizację wpływów, jako skuteczniejsze sposoby zarządzania sprawami międzynarodowymi. Paradoksalnie mniejsze kraje wydają się również̇ sfrustrowane działaniem międzynarodowych instytucji, uważając, że nie są one zdolne do osiągania deklarowanych celów, zaś́ ich struktura jest odzwierciedleniem istniejących relacji władzy. Jako przykłady postępującej dezintegracji multilateralnego systemu międzynarodowego można wymienić choćby decyzję Wielkiej Brytanii o opuszczeniu Unii Europejskiej czy też wycofywanie się Stanów Zjednoczonych z wielu organizacji międzynarodowych (np. ostatnio ze Światowej Organizacji Zdrowia). Kryzys multilateralizmu jest także widoczny w międzynarodowych stosunkach handlowych. Kluczowa jest tu zmiana polityki Stanów Zjednoczonych na bardziej protekcjonistyczną oraz rosnące współzawodnictwo tego kraju z Chinami.
Centralnym elementem multilateralnego systemu handlowego jest Światowa Organizacja Handlu (WTO) powołana do życia w 1994 r., jako następca Układu Ogólnego w sprawie Taryf Celnych i Handlu (GATT). Nie tylko tworzy ona podstawy prawne dla międzynarodowej wymiany handlowej, lecz również jest odpowiedzialna za rozstrzyganie sporów handlowych między swoimi członkami oraz promocję idei otwartego handlu. Miarą jej skuteczności jest fakt, że średni poziom ceł obniżył się z blisko 40 proc. (1946 r.) do 3,5 proc. (obecnie).
Jednoosobowe ciało trzyosobowe
Najbardziej widocznym elementem kryzysu WTO jest zablokowanie przez administrację prezydenta Trumpa wyboru nowych członków Organu Odwoławczego (ang. Appellate Body), w wyniku czego zasiada w nim obecnie tylko jedna osoba. Organ ten pełni w systemie rozstrzygania sporów WTO funkcję sądu drugiej instancji. Każda ze stron, jeśli jest niezadowolona z rozstrzygnięcia sporu na poziomi panelu ekspertów, może złożyć apelację, którą rozstrzyga właśnie Organ Odwoławczy, obradując w trzyosobowym składzie. Brak możliwości jego uformowania powoduje jednak, że nie może on rozpatrzyć żadnych nowych apelacji, a tym samym blokuje możliwość „uprawomocnienia się” decyzji wydanej przez panel. Wystarczy więc, by strona, która przegrała postępowanie w pierwszej instancji, złożyła apelację, by doprowadzić do sytuacji, w której spór pozostanie nierozstrzygnięty. Oznacza to również, że druga strona zostaje de facto pozbawiona możliwości egzekwowania swoich praw wynikających z członkostwa w organizacji. Aktualny impas stał się możliwy, ponieważ obowiązujące reguły dotyczące wyboru członków Organu Odwoławczego przewidują wymóg uzyskania zgody wszystkich państw członkowskich na rozpoczęcie całego procesu.
Dlaczego jednak doszło do tak bezprecedensowego kryzysu? Stany Zjednoczone przedstawiły wiele zarzutów wobec działania Organu Odwoławczego. Istotniejsze jednak wydaje się to, że Donald Trump od początku swojej prezydentury prowadzi bardzo agresywną politykę handlową wobec reszty świata. Stany Zjednoczone standardowo stosują obecnie cła karne, sankcje gospodarcze, ograniczenia w dostępie do amerykańskiego rynku i wywierają presję na rodzime firmy, by przenosiły produkcję do USA. Głównym poszkodowanym tych działań są Chiny, ale cierpią na tym również Unia Europejska, Indie, Meksyk, Rosja, Turcja czy Kanada.
WTO jest oczywistą przeszkodą dla takiej polityki. Poszkodowane państwa mogą zaskarżyć amerykańskie działania, a w przypadku wygranej nałożyć legalne sankcje handlowe. Ewentualna przegrana jest również niekorzystna z PR-owego punktu widzenia i może wzmacniać opozycję wewnątrz kraju (zarówno demokratów, jak i bardziej umiarkowanych republikanów). Dodatkowo Trump uważa, że obecnie obowiązujące reguły handlu międzynarodowego w ramach WTO dają nieuczciwą przewagę Chinom i uniemożliwiają Stanom Zjednoczonym skuteczne dochodzenie swoich praw. W tym kontekście wskazuje on na brak wystarczającej ochrony praw własności intelektualnej amerykańskich firm, manipulację wartością waluty chińskiej oraz tworzenie barier dla amerykańskich korporacji w dostępie do chińskiego rynku (szczególnie tych które specjalizują się w usługach). Jego zdaniem jedynym skutecznym sposobem ochrony amerykańskich interesów są zdecydowane, jednostronne działania, ich legalność ma natomiast znaczenie drugorzędne. W tej narracji Chiny awansowały do roli jedynego i strategicznego konkurenta Stanów, który może w przyszłości zagrozić amerykańskiej dominacji. W takim starciu wszystkie środki są dozwolone.
Konkurencja w czasach zarazy
Pandemia COVID-19, zamiast prowadzić do globalnej solidarności, wzmocniła istniejące napięcia geopolityczne pomiędzy mocarstwami. Chiny postanowiły wykorzystać zamieszanie do zamanifestowania swojej rosnącej potęgi. Przykładem takich działań jest przejęcie pełnej kontroli nad Hongkongiem (co Chiny rozważały od jakiegoś czasu, ale nigdy się na to nie odważyły), wzrost napięcia w relacjach z Tajwanem czy Indiami. Działania te połączono z polityką miękkiego oddziaływania, poprzez wdrożenie tzw. dyplomacji maseczkowej i prezentowanie się światu jako wybawiciel, a nie kraj, w którym narodziła się pandemia. W tym kontekście warto wspomnieć, że Chiny prowadzą zaawansowane prace nad szczepionką przeciw SARS-CoV-2, a ich przywódca Xi Jinping ogłosił niedawno, że po zakończeniu prac będzie ona stanowiła wspólne dobro ludzkości dostępne dla wszystkich chętnych. Nawet jeżeli jest motywowana jedynie względami propagandowymi, to postawa diametralnie różna od tej, na którą zdecydował się Donald Trump. W prasie od początku trwania pandemii pojawiały się bowiem informacje o próbach zapewnienia USA wyłączności i/lub pierwszeństwa na różne aktualnie opracowane szczepionki.
W tym kontekście nie powinno więc zaskakiwać, że obszar współpracy gospodarczej w jeszcze większym stopniu stał się polem konkurencji. W początkowej fazie pandemii można było zaobserwować istotny wzrost ogólnych ograniczeń handlowych w eksporcie produktów kluczowych dla ochrony zdrowia (respiratory, lekarstwa, środki ochrony osobistej) oraz żywności. Później pojawiły się nowe restrykcje (lub ich zapowiedzi) odnoszące się do zaawansowanych technologii. Można tu wspomnieć o sporze dotyczącym stosowania technologii 5G czy też wprowadzeniu ograniczeń w dostępie do amerykańskiego rynku dla chińskiego serwisu TikTok. Oczywiście wydarzenia te nie są bezpośrednio związane z pandemią, miała ona jednak niewątpliwy wpływ na zaostrzenie kursu przez Stany Zjednoczone, a także inne państwa, które zostały albo zmuszone, albo przekonane przez administrację Trumpa. W kontekście rozkręcającego się aktualnie kryzysu gospodarczego wiele państw przyjęło również regulacje mające przeciwdziałać przejęciom osłabionych podmiotów gospodarczych w strategicznych obszarach gospodarczych przez inwestorów zagranicznych (w tym przede wszystkim z Chin). Z tych samych powodów w najbliższej przyszłości można też oczekiwać rosnącego protekcjonizmu handlowego, którego celem będzie ratowanie bankrutujących przedsiębiorstw krajowych przed zagraniczną konkurencją.
Powstają nowe bariery
Nowy świat, który może wyłonić się z obecnego chaosu, będzie się charakteryzował nowymi barierami handlowymi i inwestycyjnymi, protekcjonizmem, dążeniem do większej suwerenności technologicznej, z centralną rolą zarezerwowaną raczej dla państw, a nie instytucji międzynarodowych. Świat ten będzie przy tym w znacznym stopniu niekompatybilny z aktualnie istniejącą architekturą prawno-instytucjonalną (co będzie rodziło kolejne napięcia). Sama pandemia COVID-19 wydaje się zaś wzmacniać istniejące już wcześniej tendencje wśród państw do koncentrowania się na polityce wewnętrznej i prowadzenia polityki zagranicznej w kategoriach rywalizacji, a nie współpracy. Być może będzie to świat multipolarny (przynajmniej przejściowo), z trzema raczej niż dwoma głównymi ośrodkami władzy, tj. Stanami Zjednoczonymi, Unią Europejską i Chinami oraz szeregiem pomniejszych graczy (jak Turcja, Iran, Rosja) zawierających taktyczne sojusze. Choć nie brakuje głosów, że Unia może obecnego kryzysu nie przetrzymać, paradoksalnie może on ją wzmocnić. W UE rośnie bowiem niechęć do działań Stanów Zjednoczonych, co jednak nie powoduje wzrostu zaufania do Chin. Przykład Wielkiej Brytanii jasno natomiast pokazuje, że poszczególne europejskie państwa, działając indywidualnie, niewiele mogą osiągnąć. Wymagałoby to jednak przyspieszonego procesu dojrzewania Unii i uzyskania przez nią rzeczywistej podmiotowości politycznej.
W świecie takim nadal będzie potrzebna platforma, w ramach której chociażby w minimalnym stopniu będzie można koordynować współpracę handlową pomiędzy blokami/państwami. Nie jest jasne, czy funkcję tę mogłaby pełnić WTO, wymagałoby to bowiem jej daleko idącej przebudowy. Oczywiście można również zastanawiać się nad sposobami ratowania organizacji, tak by ograniczyć ryzyko dalszej dezintegracji. W tym kontekście, najważniejsze wydaje się odblokowanie działania Organu Odwoławczego. Pomóc w tym mogłoby wprowadzenie zmian, które wychodziłyby naprzeciw oczekiwaniom Stanów Zjednoczonych. Obejmowałoby to w szczególności ograniczenie stosowania wykładni rozszerzającej przez organy rozstrzygania sporów, modyfikację stosowanego przez nie standardu badania na bardziej przyjazny państwom wprowadzającym ograniczenia handlowe (np. badanie jedynie ich racjonalności, a nie prawidłowości), potwierdzenie, że raporty Organu Odwoławczego nie mają charakteru quasi-precedensów (a więc podobna sprawa w przyszłości może być inaczej rozstrzygnięta) oraz ścisłego określenie kognicji sądu drugiej instancji (tylko kwestie prawne, bez możliwości ponownego badania faktów). Zmiany te nie wymagałyby modyfikacji postanowień żadnej z umów WTO, ponieważ są to standardy wypracowane w toku praktyki – wystarczyłaby tu więc odpowiednia uchwała Rady Generalnej organizacji. Pomimo niewątpliwych wad takiego rozwiązania (np. usankcjonowanie niektórych restrykcji handlowych), wydaje się, że to cena, którą warto zapłacić za ponowne uruchomienie systemu rozstrzygania sporów. Innym rozwiązaniem byłoby stworzenie alternatywnego systemu odwoławczego dostępnego dla tych członków organizacji, którzy są zainteresowani dalszym funkcjonowaniem mechanizmem rozstrzygania sporów. Inicjatywa tak została podjęta przez Unię Europejską. Jej efektem było podpisanie Multi-Party Interim Appeal Arbitration Arrangement, którego stronami jest aktualnie 16 członków organizacji. Na jego mocy ewentualne odwołania od decyzji paneli są rozpatrywane przez trzech arbitrów, wydane przez nich orzeczenie jest ostateczne. Sukces tego rozwiązania wymagałby jednak większej liczby uczestniczących państw.
Odrębnym problem jest zakończenie wojny handlowej pomiędzy Stanami a Chinami. Z jednej strony wymagałoby to wycofania szeregu wprowadzonych przez administrację Trumpa przez ostatnie dwa lata restrykcji handlowych (które i tak są nielegalne z punktu widzenia prawa WTO). Z drugiej strony konieczne byłoby zmierzenie się z szeregiem kontrowersyjnych kwestii, takich jak status gospodarki chińskiej (rynek konkurencyjny czy też kontrolowany przez państwo), zasad ochrony praw własności intelektualnej w Chinach, obowiązki w zakresie transferu technologii w stosunku do zagranicznych inwestorów czy też dostępu do rynku chińskiego (szczególnie w obszarze usług oraz produktów rolnych). Większość z tych zmian wymagałaby działania jedynie po stronie Chin – bez konieczności wprowadzania modyfikacji do aktualnie obowiązujących umów. Jedynie w przypadku ustalenia statusu gospodarki chińskiej (co ma ogromne znaczenie w toku postępowań antydumpingowych), konieczne byłoby określenie przez członków WTO szczegółowych zasad, które pozwalałyby w przyszłości dokonać odpowiedniej kwalifikacji (lub jej zmiany). Warto również zastanowić się nad uszczegółowieniem tzw. wyjątków motywowanych względami bezpieczeństwa narodowego pozwalających na usprawiedliwienie niezgodnych z prawem WTO działań. Z jednej strony powinny one być na tyle szerokie, by gwarantować państwom odpowiedni margines swobody, z drugiej zaś strony dookreślone tak, by nie można ich nadużywać. Czas pokaże, czy zmiany takie będą możliwe.
Najbardziej widocznym elementem kryzysu WTO jest zablokowanie przez administrację prezydenta Trumpa wyboru nowych członków Appellate Body
Tekst powstał w oparciu o badania prowadzone w ramach grantu NCN „Kryzys multilateralnego systemu handlowego: postępująca dezintegracja czy naturalna ewolucja?' (2018/31/B/HS5/03556)
